Политическая судьба Союзного государства. Выводы и перспективы

Заведующий отделом Белоруссии Института стран СНГ Александр Фадеев подготовил доклад о российско-белорусских отношениях. Мы уже публиковали первые две части, сейчас – заключительная часть с обобщениями. "Белорусский партизан" не вносил в текст каких-либо редакторских правок. Сохранена и орфография автора. Итак, выводы экспертного доклада.

Договор 1999 г. о создании Союзного государства  практически не выводил взаимоотношения двух стран на новый качественный уровень. Договор не предусматривал быстрого, глубокого и действительного воссоединения двух государств. По форме и содержанию он не мог претендовать на роль документа конституционного звучания, более того, это был уникальный межгосударственный акт, который не претендовал на статус источника права, на приоритетность по отношению к национальным законодательствам РФ и РБ, а был нормативным документом (modus vivendi) непрямого действия.
Договор о создании российско-белорусского Союзного государства изначально не мог быть осуществлен, поскольку принципы интеграции, положенные в его основу, подобное объединение двух остающихся суверенными и независимыми государств делали не реальным. Поверка на практике это очень скоро выявила, но правящие классы стран-участниц СГ не только не проявляли политической воли по необходимой корректировке союзной программы, но, порой, достигали согласия в мерах по намеренному торможению процесса интеграции в ключевых пунктах. Наиболее ярко эта тенденция была заметна по вопросу избрания Палаты представителей Союзного парламента и подготовке проекта Конституционного акта.
Нельзя забывать и того, что сам Договор в юридическом отношении не носил, по сути, статус международного правового документа, поскольку в ст. 4.п.2, 6. п.1 и 61 закреплялось главенство национальных конституций (в которых до сих пор отсутствует упоминание о Союзном государстве), законодательных актов и систем управления. К тому же программа действий по поэтапной реализации положений Договора, предусмотренная в ст. 63, не возлагала абсолютно никакой ответственности сторон за её неисполнение ни в целом, ни по конкретным направлениям.
Самое главное - заложенные в Договоре принципы «суверенного равенства государств-участников», принятия решений на высшем уровне по формуле 1 + 1 и добровольности выполнения взаимных обязательств (ст.3. п.1) при значительном фактическом неравенстве политического, военно-стратегического и экономического потенциалов привели к упорному отстаиванию союзниками своих сугубо узко понимаемых национальных интересов, полномочий и преимуществ.
Причина и в том, и в другом случае одна, - обе конституции предусматривают чрезвычайно широкие полномочия президентам двух стран, делиться которыми с некими союзными институтами они оказались не готовыми. Таким образом, интеграция, начавшаяся как движение народов России и Беларуси навстречу друг другу, рожденная творчеством «низов», превратилась не только в чисто «верхушечное» явление, но и закономерно зашла в тупик из-за политических амбиций властных элит. Национальные интересы в расчет не принимались. Абсолютно все важные решения в контексте интеграции двух стран принимались первыми лицами в режиме канцелярской тайны.
Не способствовали развитию интеграционных усилий двух стран и международные акторы. Вашингтон и Брюссель были все время озабочены созданием нового восточноевропейского буфера, нового издания «санитарного кордона», способного нейтрализовать международную активность России, снизить ее влияние на европейскую и мировую политику, создать угрозу национальной безопасности. В этом ключе главные роли отводятся Прибалтике и Украине, но при непременном разрушении интеграционной связки Беларуси с Россией.
Евросоюз включил Белоруссию в свою программу «Восточное партнерство (вместе с Арменией, Азербайджаном, Грузией, Молдовой и Украиной). Данная программа предусматривает повышение уровня политического взаимодействия ЕС с государствами-членами, постепенную их интеграцию в экономику Евросоюза, упрощение визового режима и поездок граждан, совместные меры по усилению энергетической безопасности и увеличение финансовой помощи. Председатель Еврокомиссии Ж. М. Баррозу дал определенный ориентир постсоветским странам, вошедшим в «Восточное партнерство» указав, что ЕС против «сфер влияния» России, поскольку они противоречат принципам независимости и суверенитета. Руководство Евросоюза в обмен на включение Беларуси в «Восточное партнерство» дало понять, что ждет от Минска не только непризнания Южной Осетии и Абхазии, но и в перспективе признания суверенитета и независимости Косово.
Белорусское государственно-политическое руководство приняло условия ЕС и считает, что в случае полной реализации программы ВП станет возможным в среднесрочной перспективе перейти на безвизовый режим, выйти на общий внутренний рынок ЕС, а в более отдаленном будущем - заключить соглашение с ЕС об ассоциированном членстве. Белорусская сторона официально заявила, что политика Восточного партнерства во многом созвучна интересам Беларуси, которая заинтересована в расширенном сотрудничестве по взаимовыгодным направлениям.
Несомненным успехом является то, что России и Беларуси удалось создать прообраз уникального в мировой практике межгосударственного объединения - Союзное государство. К числу бесспорных достижений можно отнести создание определенного экономического фундамента, на котором в будущем возможно создание единого российско-белорусского государства. Между Россией и Беларусью отсутствуют границы, таможенные барьеры, граждане двух стран в равной степени пользуются свободой передвижения и правом выбора места жительства. Не менее значимым является и то, что сформирована первоначальная правовая основа обеспечения социального равенства белорусов и россиян - на трудоустройство, оплату труда, получение образования, медицинскую помощь.
Российско-белорусская программа создания Союзного государства застыла, так и не начавшись. Для последовательного ее воплощения в практику не хватило политической воли, подкрепленной мощными дипломатическими, материальными и организационными мерами, поиск взаимопонимания и укрепление доверия во взаимоотношениях политических элит России и Беларуси. Создание, наконец, наднациональной государственной структуры по вопросу интеграции с соответствующими полномочиями.
Настала пора решительно избавиться и от чрезвычайно вредных для процесса объединения иллюзий со стороны части российских и белорусских представителей государственного аппарата, выражающихся в убеждении, что интеграция возможна при неизменности и на основе национальных конституций. Это - опасное заблуждение: реализация любого варианта интеграции объективно и в первоочередном порядке потребует внесения серьезных изменений в основные законы России и Беларуси, в законодательства, регулирующие сферу обороны, вопросы финансовой, банковской, кредитной, налоговой и иных видов деятельности основных институтов двух государств.
Существенно сдерживает процесс интеграции отсутствие у ее лидера - России - собственной концепции национальной идентичности и стратегического развития на длительную перспективу, которая служила бы единению и консолидации нации, без оглядки на государственные границы проживания ее представителей. Нет и концепции национально-государственных интересов России, а соответственно не выработаны и инструменты ее отстаивания. Не случайно общественное мнение в России пока так и не поднялось до осознания того очевидного факта, что ее современные границы даже хуже тех, которые сложились после национальной катастрофы - позорного Брестского мира (03.03.1918), а большая часть русского этноса оказалась вне российской территории. Такой «переходный» статус и невнятная стратегия развития России вызывают у белорусской стороны, в частности, ожидание потенциального ослабления, а, может быть и развала, саморазрушения бывшей великой державы, и как следствие - опасение за исход политики сближения с ней.
Сомнению со стороны Минска подвергаются претензии России на первенствующую роль в будущем государстве. Они признаются необоснованными с точки зрения того факта, что Российская Федерация не является передовой, высокоразвитой и высокотехнологической страной со стандартами жизни населения, сопоставимыми со средними показателями, например, Евросоюза.
Повышение влияния России на интеграционные процессы на постсоветском пространстве, в деле создания Союзного государства является одним из основных условий роста ее авторитета и лидирующей роли не только на региональном, но и на мировом уровне. Однако без реальных политических, военно-стратегических, экономических и социокультурных достижений на собственной территории, делающей Российскую Федерацию привлекательной для потенциальных партнеров и союзников, достичь этого невозможно.
Мешает сближению и то обстоятельство, что в правящих элитах России и Беларуси до настоящего времени не было выработано единой идейной концепции интеграции двух стран. Усугубляло дело и то, что белорусский президент стремился лично возглавить дело интеграции, отстаивал идею духовного, идейного и политического лидерства Минска, отказывая в этом Кремлю.
Президент и другие высшие государственные должностные лица Республики Беларусь в своей политике по отношению к России придерживаются принципа союза двух равноправных государств, настаивая на безусловном признании Москвой национально-государственного суверенитета Беларуси и принятия решений по формуле 1 + 1. Это не встречает понимания со стороны российского руководства, поскольку противоречит, с ее точки зрения, принципам интеграции, предполагающим передачу части государственных полномочий и функций единым наднациональным органам, сформированным исходя из реальных потенциалов двух стран.
Анализ современного состояния экономик России и Беларуси свидетельствует о существенном влиянии асинхронности развития и темпов реформирования экономик двух стран на процесс дальнейшего их сближения. Все это препятствует созданию общего рынка в рамках Союзного государства, прогрессу в сближении экономической политики национальных правительств и переходу на новый, более высокий уровень сотрудничества между двумя союзными государствами.
Наиболее важными и острыми проблемами сегодня, с точки зрения правящей элиты Беларуси, являются масштабные инвестиции в экономику, получение высоких технологий, ликвидация энергозависимости от России и гарантии суверенитета. Поскольку значительную часть этих проблем Минск надеется решить на западноевропейском направлении, пытаясь в первую очередь нормализовать политический диалог и активизировать всестороннее сотрудничество с ЕС, то и выполнять свои союзнические обязательства перед Россией в этом контексте спешить не будет.
У обоих государств есть схожие подходы по широкому кругу внешнеполитических вопросов, вплоть до взаимного понимания укрепления совместного оборонного потенциала и военно-технической модернизации вооруженных сил. Россия выступает в роли гаранта суверенитета и независимости Беларуси, прикрывая последнюю своими силами ядерного сдерживания (не требуя от Беларуси за это финансовых средств). Только на мероприятии по обеспечению функционирования т.н. региональной группировки войск (фактически ВС Беларуси) российская сторона ежегодно тратит порядка 300 млн. рублей, а на обустройство белорусского участка границы СГ за последние годы израсходовала более 1 млрд. рублей. Россия поставляет в РБ на безвозмездной основе современные боевые системы и соответствующие технологические разработки, бесплатно предоставляет белорусским военным свои полигоны и учебные центры. Беларусь, например, получила от своего союзника четыре всепогодных ракетных комплекса ПВО-ПРО С-300 ПС, способного поражать все виды самолетов, крылатых и баллистических ракет от малых до предельных высот, на сумму 720 млн. долларов США. За размещение двух военных объектов (РЛС «Волга» и радиотехнический центр «Антей») на белорусской территории, выполняющих задачи в интересах укрепления обороноспособности Союзного государства, российская сторона пошла на расходы в сумме более 1 млрд. долларов (в виде списания газового долга).
Однако внешнеполитические шаги сторон мало согласуются между собой, единой внешнеполитической линии пока нет. Серьезно осложняют сотрудничество известные заявления президента РБ Александра Лукашенко, сделанные для западноевропейских средств массовой информации, в которых он, например, клялся, что объединение с Россией никогда не состоится, пока он остается главой Беларуси (немецкому телевидению в 1997 г.), «ориентация на Россию была ошибкой» (2007 г.), информагентству Рейтер о намерении предъявить России счет за «военное сотрудничество», якобы «бесплатное» для РФ и т.п. Конфликты вокруг поставок в Белоруссию российских энергоносителей, другие т.н. торговые войны (пивные, сигаретные, шоколадные, сахарные, молочные…) нанесли ощутимые удары не только торгово-экономическим отношениям двух стран и их международному авторитету, но и вскрыли ряд глубинных экономических и политических противоречий между Россией и Беларусью. Поэтому без устранения этих противоречий продвижения по пути интеграции трудно ожидать.
Серьезно осложняет процесс интеграции имеющиеся у государств-участников кардинальные различия политических и экономических систем. В последнее время все более стали проявляться отличительные особенности и в социальных системах.
За десять лет, прошедших со дня подписания Договора, в белорусском и российском обществе накопилось разочарование отсутствием реальных результатов объединительного процесса, определенной усталости от бесплодности интеграции. Складывается впечатление, что политические элиты России и Беларуси, учитывая это, сегодня взаимно озабочены делегированием ответственности за неудачи интеграционного процесса на партнеров по созданию Союзного государства, бесперспективным, по сути, поиском ответа на вопрос кому объединение выгоднее.
Непреодолимым препятствием оказалось то, что проект союзного государства, задуманный как пилотный интеграционный, с прицелом на вовлечение в него других стран, прежде всего членов Содружества, остался в рамках инициативы «двойки». Сама разность потенциалов двух государств-участников и то обстоятельство, что в Беларуси за эти годы сложился жесткий авторитарный режим, постулирующий главной ценностью суверенитет и независимость, следование в отношениях России принципу «неоспоримого» равенства сторон, обрекли интеграционный процесс на замораживание. Реальное положение дел таково, что страны-участницы «спящей» союзной программы полностью игнорируют эту институциональную структуру, принимая все решения самостоятельно.
Неудача в интеграции с Беларусью и то, что идею союзного государства не удалось сделать привлекательной для других акторов постсоветского пространства, не только снизило авторитет, но и нанесло России, как его потенциальному лидеру, серьезный ущерб. Оказалось, что ЕврАзЭС в наши дни представляется для ряда правящих элит бывших республик Союза ССР, в силу присущей этой МПО определенной конвергенции, структурой наиболее готовой для развития интеграционных процессов, чем СГ. Дело здесь кроется не столько в противоречиях и слабых сторонах Договора-1999, недостаточной эффективности в действиях государственного управления РФ и РБ, сколько в том, что Россия - самая богатая в ресурсном отношении страна в мире - не стала за эти годы достаточно сильным в геостратегическом отношении и высокотехнологичным, процветающим государством. Объективно это и привело к имитации процесса создания Союзного государства, который реально вынужден был следовать в русле политики лавирования между конфликтом и добрососедством.