Авторский надзор: совместить права и обязанности
24.05.2010
—
Новости Экономики
Авторский надзор – один из главных инструментов контроля за соответствием качества строительства зданий и сооружений параметрам, заявленным в проектной документации. Вместе с тем, сегодня в этой сфере существует ряд серьезных вопросов, требующих немедленного решения.
Нормализировать ситуацию призван новый технический кодекс установившейся практики (ТКП) «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения», проект которого находится на утверждении в Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь.
Недостатки в авторском надзоре
«Специалистами проектных организаций при осуществлении авторского надзора не уделяется должное внимание проверке соответствия выполняемых работ требованиям проекта и качеству производства строительно-монтажных работ», – отмечает заместитель начальника отдела Госстройнадзора Департамента контроля и надзора за строительством Госстандарта Александр Матусевич. Реализация своих полномочий работниками авторского надзора, по мнению эксперта, нередко носит формальный характер, присутствие авторов проектов на объектах недостаточно. Такие выводы сделаны на основании результатов проверок на поднадзорных объектах, проведенных региональными инспекциями Департамента контроля и надзора за строительством в 2009-2010 годах.
Наиболее серьезные нарушения в осуществлении авторского надзора – отсутствие необходимого контроля со стороны специалистов проектных организаций в приемке ответственных несущих конструкций и освидетельствовании скрытых работ. Имеются также многочисленные факты невыполнения проектировщиками утвержденных графиков выезда авторского надзора на объекты, нарушения установленных требований по ведению журналов авторского надзора. В процессе проверок выявляются случаи несвоевременного внесения проектными организациями изменений и дополнений в проектную документацию. Отсутствует должный контроль за соответствием сертификатов, паспортов и другой технической документации на конструкции, детали, строительные материалы и оборудование государственным стандартам, техническим условиям и проектной документации.
По данным инспекций Департамента, в 2009-2010 годах за неэффективное ведение авторского надзора к административной ответственности были привлечены 75 специалистов авторского надзора проектных организаций республики, к которым в соответствии с законодательством были применены штрафные санкции.
«Специалистами проектных организаций при осуществлении авторского надзора не уделяется должное внимание проверке соответствия выполняемых работ требованиям проекта и качеству производства строительно-монтажных работ», – отмечает заместитель начальника отдела Госстройнадзора Департамента контроля и надзора за строительством Госстандарта Александр Матусевич. Реализация своих полномочий работниками авторского надзора, по мнению эксперта, нередко носит формальный характер, присутствие авторов проектов на объектах недостаточно. Такие выводы сделаны на основании результатов проверок на поднадзорных объектах, проведенных региональными инспекциями Департамента контроля и надзора за строительством в 2009-2010 годах.
Наиболее серьезные нарушения в осуществлении авторского надзора – отсутствие необходимого контроля со стороны специалистов проектных организаций в приемке ответственных несущих конструкций и освидетельствовании скрытых работ. Имеются также многочисленные факты невыполнения проектировщиками утвержденных графиков выезда авторского надзора на объекты, нарушения установленных требований по ведению журналов авторского надзора. В процессе проверок выявляются случаи несвоевременного внесения проектными организациями изменений и дополнений в проектную документацию. Отсутствует должный контроль за соответствием сертификатов, паспортов и другой технической документации на конструкции, детали, строительные материалы и оборудование государственным стандартам, техническим условиям и проектной документации.
По данным инспекций Департамента, в 2009-2010 годах за неэффективное ведение авторского надзора к административной ответственности были привлечены 75 специалистов авторского надзора проектных организаций республики, к которым в соответствии с законодательством были применены штрафные санкции.
Госстройнадзор: повышение ответственности
«Право контроля за качеством выполненных работ у работников авторского и технического надзора есть, а вот ответственности, к сожалению, не хватает», – резюмирует заместитель начальника отдела Госстройнадзора Департамента контроля и надзора за строительством Александр Матусевич. Персональная ответственность работников проектных организаций за выполнение обязанностей по авторскому надзору, и что особенно важно – за качество работ, подлежащих освидетельствованию авторским надзором, по мнению эксперта, должна быть усилена. В связи с этим, было бы целесообразно дополнительно рассмотреть раздел «Ответственность представителей организации в осуществлении авторского надзора» в проекте нового ТКП и уточнить ряд его положений.
«Право контроля за качеством выполненных работ у работников авторского и технического надзора есть, а вот ответственности, к сожалению, не хватает», – резюмирует заместитель начальника отдела Госстройнадзора Департамента контроля и надзора за строительством Александр Матусевич. Персональная ответственность работников проектных организаций за выполнение обязанностей по авторскому надзору, и что особенно важно – за качество работ, подлежащих освидетельствованию авторским надзором, по мнению эксперта, должна быть усилена. В связи с этим, было бы целесообразно дополнительно рассмотреть раздел «Ответственность представителей организации в осуществлении авторского надзора» в проекте нового ТКП и уточнить ряд его положений.
Проектировщик: документ нужно усовершенствовать
Проект ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения» ставит проектировщика в весьма невыгодные и жесткие условия, считает главный инженер ОАО «Минскметропроект» Виктор Полищук. Документ не вносит в область авторского надзора ничего принципиально нового, а лишь ужесточает прежний в плане ответственности. При этом, как отмечает специалист, специфика авторского надзора за качеством строительства уникальных и особо сложных сооружений в нем по-прежнему не учитывается.
«Заказчик порой считает, что, заплатив небольшие деньги, он вправе требовать от авторского надзора 100% подписанных актов на скрытые работы и перекладывает на него всю полноту ответственности за качество и безопасность объекта. А как же технический надзор заказчика? – задает риторический вопрос главный инженер ОАО «Минскметропроект». – Хорошо, если речь идет о небольшом здании, где одно монолитное перекрытие. А если это особо сложный и технически опасный объект, как, к примеру, Минский метрополитен, в котором на каждый метр – свои геологические условия и индивидуальная конструкция, да еще и тысяча монолитных участков». Никакая проектная организация не справится с осмотром такого объекта во время строительства. Поэтому некорректно, чтобы только работники авторского надзора несли всю полноту ответственности за то, что делается на стройплощадке. В таком случае авторский надзор грозит превратиться в формальность. «Не может специалист достаточно высокого уровня одновременно находиться на стройке и разрабатывать проектную документацию», – поясняет Виктор Полищук.
Формулировка п.7.3 вредна для строительства и опасна для проектного дела, считает он. Достаточно той ответственности, которая определена пп.7.1 и 7.2. Договор на авторский надзор – это договор на указание услуги заказчику. А раз это так, лицо, оказывающее услугу, должно нести ответственность за ее качество. Что касается качества проектной документации и качества строительства по ней, это определяется другими договорами. А именно, договорами подряда в рамках Гражданского кодекса, и ответственность по ним другая.
«Пункт 7.3 ТКП провоцирует надзорные органы к наказаниям проектировщика, а заказчика и подрядчика – к нарушениям в отношении качества строительства», – утверждает главный инженер ОАО «Минскметропроект». Сравнивая с практикой осуществления ОАО «Минскметропроект» авторского надзора в России, специалист замечает, что там авторский надзор обязателен только за опасными производственными объектами, а положений ТНПА, подобных п.6.4 СНБ и предлагаемому к утверждению ТКП, нет. Всю полноту ответственности за качество строительства несет подрядчик. «В таких условиях можно заключать равноправный договор с заказчиком на оказание ему услуги авторского надзора», – уверен Виктор Полищук.
Проект ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения» ставит проектировщика в весьма невыгодные и жесткие условия, считает главный инженер ОАО «Минскметропроект» Виктор Полищук. Документ не вносит в область авторского надзора ничего принципиально нового, а лишь ужесточает прежний в плане ответственности. При этом, как отмечает специалист, специфика авторского надзора за качеством строительства уникальных и особо сложных сооружений в нем по-прежнему не учитывается.
«Заказчик порой считает, что, заплатив небольшие деньги, он вправе требовать от авторского надзора 100% подписанных актов на скрытые работы и перекладывает на него всю полноту ответственности за качество и безопасность объекта. А как же технический надзор заказчика? – задает риторический вопрос главный инженер ОАО «Минскметропроект». – Хорошо, если речь идет о небольшом здании, где одно монолитное перекрытие. А если это особо сложный и технически опасный объект, как, к примеру, Минский метрополитен, в котором на каждый метр – свои геологические условия и индивидуальная конструкция, да еще и тысяча монолитных участков». Никакая проектная организация не справится с осмотром такого объекта во время строительства. Поэтому некорректно, чтобы только работники авторского надзора несли всю полноту ответственности за то, что делается на стройплощадке. В таком случае авторский надзор грозит превратиться в формальность. «Не может специалист достаточно высокого уровня одновременно находиться на стройке и разрабатывать проектную документацию», – поясняет Виктор Полищук.
Формулировка п.7.3 вредна для строительства и опасна для проектного дела, считает он. Достаточно той ответственности, которая определена пп.7.1 и 7.2. Договор на авторский надзор – это договор на указание услуги заказчику. А раз это так, лицо, оказывающее услугу, должно нести ответственность за ее качество. Что касается качества проектной документации и качества строительства по ней, это определяется другими договорами. А именно, договорами подряда в рамках Гражданского кодекса, и ответственность по ним другая.
«Пункт 7.3 ТКП провоцирует надзорные органы к наказаниям проектировщика, а заказчика и подрядчика – к нарушениям в отношении качества строительства», – утверждает главный инженер ОАО «Минскметропроект». Сравнивая с практикой осуществления ОАО «Минскметропроект» авторского надзора в России, специалист замечает, что там авторский надзор обязателен только за опасными производственными объектами, а положений ТНПА, подобных п.6.4 СНБ и предлагаемому к утверждению ТКП, нет. Всю полноту ответственности за качество строительства несет подрядчик. «В таких условиях можно заключать равноправный договор с заказчиком на оказание ему услуги авторского надзора», – уверен Виктор Полищук.
Специалист по обследованию: доработать нормативные документы
Александр Лапчинский, директор УП «Стройнаука», кандидат технических наук, отметил, что в последние годы в Беларуси появилось значительно больше достойных строительных объектов, технически сложных, качественно возведенных. Этому способствовали талантливые, ответственно относящиеся к делу профессионалы – работники Госстройнадзора, технического надзора заказчика и проектировщики, выполняющие функции авторского надзора.
Однако, подчеркнул специалист, их успешный вклад в строительную отрасль, как показывает практика, не в полной мере стимулируется действующими нормативными документами. В частности, нормативно недоработано «вовлечение в ответственность за качество» производителя работ – подчас главного виновника «головной боли» служб авторского и технадзора. Прорабы не участвуют и в текущем семинаре. Система нормативных документов недостаточно стимулирует (и тем более, не обязывает) прорабов быть заинтересованными в качественном текущем контроле, в объединении усилий с представителями авторов проектных разработок и специалистов по контролю за сопровождением при реализации проектов.
В результате, как отмечалось предыдущими выступающими и как показывает статистика, накопленная УП «Стройнаука» примерно за 20 лет, практически на каждой стройке допускаются существенные дефекты, недопустимые отступления от проектов, реализуются непригодные к эксплуатации или неудачные технические решения.
При выявлении подобного брака может складывать ситуация, при которой устранить дефект посредством демонтажа и возведением конструкции заново технически невозможно или экономически невыгодно – возведены вышележащие этажи, «поджимают» сроки и т.п. Возникает вопрос, как поступать заказчику (технадзору) и ГИПу, если требуется усиливать конструкцию с дефектами и сохранить ее для последующей эксплуатации с измененными параметрами. В таких случаях требуется оценить начальные изменения параметров и степень включения в работу усилений (достаточность усилений) и их влияние на смежные конструкций вследствие перераспределения жесткостей и, соответственно, внутренних усилий.
Однако, у специалистов, выполняющих функции авторского и технического надзора, специальной лицензии на оценку натурных параметров несущих конструкций, как правило, нет. В таких случаях, предлагает эксперт, обязательным участником возведения (восстановления) объекта должны стать организации, имеющие лицензию на проведение детальных обследований конструкций. Их технические заключения о фактической несущей способности и других натурных параметрах конструкций должны обосновывать дальнейшие проектные решения и выводы технического надзора.
Опыт обследований, проведенный УП «Стройнаука» на строящихся и реконструируемых объектах, показывает, что своевременно выполненные обследования конструкций позволяют восстановить их эксплуатационную надежность с наименьшими затратами, а также восполнить недостающую исполнительную документацию или привести ее в соответствие с действующими нормативными документами. Обследования независимой организацией значительно повышают уровень технического контроля строительных объектов, способствуют повышению их качества и дисциплинируют производителя работ, так как работы в таких случаях, как правило, финансируются за счет организации, допустившей брак.
По мнению Александра Лапчинского, для повышения эффективности технического и авторского надзора целесообразно также пересмотреть принципы и размеры финансирования технического и авторского надзоров. Нормируемая статья финансирования данной деятельности в сводных сметных не обеспечивает покрытие затрат в ряде случаев в несколько раз и не дифференцируется с качеством работ.
Александр Лапчинский, директор УП «Стройнаука», кандидат технических наук, отметил, что в последние годы в Беларуси появилось значительно больше достойных строительных объектов, технически сложных, качественно возведенных. Этому способствовали талантливые, ответственно относящиеся к делу профессионалы – работники Госстройнадзора, технического надзора заказчика и проектировщики, выполняющие функции авторского надзора.
Однако, подчеркнул специалист, их успешный вклад в строительную отрасль, как показывает практика, не в полной мере стимулируется действующими нормативными документами. В частности, нормативно недоработано «вовлечение в ответственность за качество» производителя работ – подчас главного виновника «головной боли» служб авторского и технадзора. Прорабы не участвуют и в текущем семинаре. Система нормативных документов недостаточно стимулирует (и тем более, не обязывает) прорабов быть заинтересованными в качественном текущем контроле, в объединении усилий с представителями авторов проектных разработок и специалистов по контролю за сопровождением при реализации проектов.
В результате, как отмечалось предыдущими выступающими и как показывает статистика, накопленная УП «Стройнаука» примерно за 20 лет, практически на каждой стройке допускаются существенные дефекты, недопустимые отступления от проектов, реализуются непригодные к эксплуатации или неудачные технические решения.
При выявлении подобного брака может складывать ситуация, при которой устранить дефект посредством демонтажа и возведением конструкции заново технически невозможно или экономически невыгодно – возведены вышележащие этажи, «поджимают» сроки и т.п. Возникает вопрос, как поступать заказчику (технадзору) и ГИПу, если требуется усиливать конструкцию с дефектами и сохранить ее для последующей эксплуатации с измененными параметрами. В таких случаях требуется оценить начальные изменения параметров и степень включения в работу усилений (достаточность усилений) и их влияние на смежные конструкций вследствие перераспределения жесткостей и, соответственно, внутренних усилий.
Однако, у специалистов, выполняющих функции авторского и технического надзора, специальной лицензии на оценку натурных параметров несущих конструкций, как правило, нет. В таких случаях, предлагает эксперт, обязательным участником возведения (восстановления) объекта должны стать организации, имеющие лицензию на проведение детальных обследований конструкций. Их технические заключения о фактической несущей способности и других натурных параметрах конструкций должны обосновывать дальнейшие проектные решения и выводы технического надзора.
Опыт обследований, проведенный УП «Стройнаука» на строящихся и реконструируемых объектах, показывает, что своевременно выполненные обследования конструкций позволяют восстановить их эксплуатационную надежность с наименьшими затратами, а также восполнить недостающую исполнительную документацию или привести ее в соответствие с действующими нормативными документами. Обследования независимой организацией значительно повышают уровень технического контроля строительных объектов, способствуют повышению их качества и дисциплинируют производителя работ, так как работы в таких случаях, как правило, финансируются за счет организации, допустившей брак.
По мнению Александра Лапчинского, для повышения эффективности технического и авторского надзора целесообразно также пересмотреть принципы и размеры финансирования технического и авторского надзоров. Нормируемая статья финансирования данной деятельности в сводных сметных не обеспечивает покрытие затрат в ряде случаев в несколько раз и не дифференцируется с качеством работ.
Разработчик: ответ на критику
Руководитель творческого коллектива по разработке проекта ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения», главный эксперт по архитектуре РУП «Главгосстройэкспертиза» Иван Журавлев прокомментировал два разных взгляда на вопрос ответственности в авторском надзоре, а также другие критические замечания в адрес документа и рассказал о новациях, которые планирует ввести данный кодекс в сферу контроля за качеством строительства зданий и сооружений.
«Я понимаю контролирующие организации. В конечном итоге, они принимают объект, подписывают акт сдачи-приемки, и если с объектом не все в порядке, да еще и по вине авторского надзора, то проблемы возникают», – замечает Иван Журавлев.
Вместе с тем, эксперт согласен, что абзац, в котором говорится, что проектировщики и авторский надзор несут полную ответственность за качество строительства, следовало бы исключить. «Ответственность должна быть разделена между заказчиком, надзором, подрядчиком и т.д. Кстати, следующим абзацем это уже оговорено», – обосновывает свою точку зрения Иван Журавлев.
Что касается замечаний по отсутствию учета специфики работы авторского надзора при строительстве уникальных и особо сложных сооружений, то эксперт считает, что такие условия следует прописывать в договоре проектной организации и заказчика. Ведь ТКП – это документ общего плана. «У нас нет такого разнообразия типов зданий, чтобы разрабатывать отдельный документ для каждого из них. При проектировании атомной электростанции, конечно, будет подготовлен специальный документ, с учетом специфики. А так, требования, что к сельскому дому, что к крупному промышленному предприятию, заключаются в том, чтобы обеспечить безопасность и качество строительства и эксплуатации объекта», – уверен Иван Журавлев. Однако эксперт не исключает вероятности того, что, если «Минскметропроект» проявит инициативу и предложит Министерству архитектуры и строительства разработать специальное приложение к ТКП, связанное со спецификой их объекта, то такой документ возникнет.
Еще один момент, требующий отражения в новом ТКП, как считают представители авторского надзора, – это стоимость их работ, которая на сегодняшний день недостаточна. «В компетенцию данного норматива проблема, к сожалению, не входит. Для этого существует отдельный документ, связанный с расценками проектных работ, куда и должны включаться предложения», – советует Иван Журавлев.
Руководитель творческого коллектива по разработке проекта ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения», главный эксперт по архитектуре РУП «Главгосстройэкспертиза» Иван Журавлев прокомментировал два разных взгляда на вопрос ответственности в авторском надзоре, а также другие критические замечания в адрес документа и рассказал о новациях, которые планирует ввести данный кодекс в сферу контроля за качеством строительства зданий и сооружений.
«Я понимаю контролирующие организации. В конечном итоге, они принимают объект, подписывают акт сдачи-приемки, и если с объектом не все в порядке, да еще и по вине авторского надзора, то проблемы возникают», – замечает Иван Журавлев.
Вместе с тем, эксперт согласен, что абзац, в котором говорится, что проектировщики и авторский надзор несут полную ответственность за качество строительства, следовало бы исключить. «Ответственность должна быть разделена между заказчиком, надзором, подрядчиком и т.д. Кстати, следующим абзацем это уже оговорено», – обосновывает свою точку зрения Иван Журавлев.
Что касается замечаний по отсутствию учета специфики работы авторского надзора при строительстве уникальных и особо сложных сооружений, то эксперт считает, что такие условия следует прописывать в договоре проектной организации и заказчика. Ведь ТКП – это документ общего плана. «У нас нет такого разнообразия типов зданий, чтобы разрабатывать отдельный документ для каждого из них. При проектировании атомной электростанции, конечно, будет подготовлен специальный документ, с учетом специфики. А так, требования, что к сельскому дому, что к крупному промышленному предприятию, заключаются в том, чтобы обеспечить безопасность и качество строительства и эксплуатации объекта», – уверен Иван Журавлев. Однако эксперт не исключает вероятности того, что, если «Минскметропроект» проявит инициативу и предложит Министерству архитектуры и строительства разработать специальное приложение к ТКП, связанное со спецификой их объекта, то такой документ возникнет.
Еще один момент, требующий отражения в новом ТКП, как считают представители авторского надзора, – это стоимость их работ, которая на сегодняшний день недостаточна. «В компетенцию данного норматива проблема, к сожалению, не входит. Для этого существует отдельный документ, связанный с расценками проектных работ, куда и должны включаться предложения», – советует Иван Журавлев.
Традиции и новинки в ТКП
Что касается схожести старого и нового ТКП, то, как отмечает эксперт, многое в нем действительно взято из прежнего документа, однако переработано с учетом специфики времени. «Оказалось, что большинство положений устаивают проектировщиков, заказчиков и строителей», – объясняет специалист. Кстати, с проектными организациями проект норматива согласовывался дважды.
Но есть и ряд существенных различий. Так, при разработке окончательной редакции текста ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения», по сравнению с действующими СНБ, был расширен перечень определений, указано на необходимость обеспечения на объекте экологических показателей наряду с архитектурно-планировочными, конструктивными, технологическими и другими решениями проектов. В число представителей, осуществляющих авторский надзор, включены научные руководители объектов, которым придан статус историко-культурных ценностей.
Учитывая складывающуюся практику участия иногородних, а также зарубежных проектных фирм в разработке документации для строительства зданий и сооружений в Республике Беларусь, в проекте ТКП предусмотрена обязанность заказчика по обеспечению таких работников авторского надзора жилыми и служебными помещениями, необходимым инвентарем, спецодеждой, транспортом и т.д., а также предоставлению им возможности постоянного пребывания на строительстве объекта, что должно оформляться дополнительным соглашением к договору об авторском надзоре.
Работа над проектом ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения» шла больше года. «Если бы предложения некоторых представителей авторского надзора поступили до того, как мы завершили работу, наверное, можно было бы учесть еще какие-то важные моменты», – констатирует руководитель творческого коллектива по разработке документа Иван Журавлев. Однако это не значит, что теперь дельные замечания останутся не услышанными. После введения документа в практику, в течение двух лет будет проводиться мониторинг его действия. Если участники строительной деятельности останутся недовольными, то, по истечении этого срока, у них есть возможность внести в ТКП свои предложения и поправки.
Анна КОТ
Что касается схожести старого и нового ТКП, то, как отмечает эксперт, многое в нем действительно взято из прежнего документа, однако переработано с учетом специфики времени. «Оказалось, что большинство положений устаивают проектировщиков, заказчиков и строителей», – объясняет специалист. Кстати, с проектными организациями проект норматива согласовывался дважды.
Но есть и ряд существенных различий. Так, при разработке окончательной редакции текста ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения», по сравнению с действующими СНБ, был расширен перечень определений, указано на необходимость обеспечения на объекте экологических показателей наряду с архитектурно-планировочными, конструктивными, технологическими и другими решениями проектов. В число представителей, осуществляющих авторский надзор, включены научные руководители объектов, которым придан статус историко-культурных ценностей.
Учитывая складывающуюся практику участия иногородних, а также зарубежных проектных фирм в разработке документации для строительства зданий и сооружений в Республике Беларусь, в проекте ТКП предусмотрена обязанность заказчика по обеспечению таких работников авторского надзора жилыми и служебными помещениями, необходимым инвентарем, спецодеждой, транспортом и т.д., а также предоставлению им возможности постоянного пребывания на строительстве объекта, что должно оформляться дополнительным соглашением к договору об авторском надзоре.
Работа над проектом ТКП «Авторский надзор в строительстве. Порядок проведения» шла больше года. «Если бы предложения некоторых представителей авторского надзора поступили до того, как мы завершили работу, наверное, можно было бы учесть еще какие-то важные моменты», – констатирует руководитель творческого коллектива по разработке документа Иван Журавлев. Однако это не значит, что теперь дельные замечания останутся не услышанными. После введения документа в практику, в течение двух лет будет проводиться мониторинг его действия. Если участники строительной деятельности останутся недовольными, то, по истечении этого срока, у них есть возможность внести в ТКП свои предложения и поправки.
Анна КОТ