BISS: "Беларусь-Россия: Отстаивание позиций в условиях региональной дезинтеграции"
Отношения между Беларусью и Россией, по мнению авторитетных экспертов, характеризуются все большей неопределенностью и конфликтностью. В частности, эксперты обращают внимание на то обстоятельство, что, несмотря на одностороннее - со стороны России - прекращение «молочной войны», Александр Лукашенко так и не подписал соглашение по КСОР ОДКБ и не принял председательство в Организации. Высказываются предположения, что правила белорусско-российской игры в Союзное государство меняются у нас на глазах. А американская аналитическая компания ESAI (Energy Security Analysis) и вовсе не исключает возможности разрыва отношений между Россией и Беларусью, что, в свою очередь, может привести к срыву поставок нефти и газа в Европу. Какие факторы при прогнозах развития белорусско-российских отношений следовало бы учитывать в первую очередь? Что можно сказать о ближайшей их перспективе?
При анализе белорусско-российских отношений следует учитывать не только их актуальное состояние и актуальную тактику сторон, но и (1) долгосрочные тенденции, складывающиеся на протяжении 10-летних и более периодов и предполагающие определенную политико-экономическую цикличность; (2) общий контекст взаимоотношений и взаимодействий России со странами СНГ; (3) оценку эффективности используемых сторонами инструментов. На мой взгляд, также имеет смысл снижать вес таких факторов как мотивы и намерения сторон и по возможности элиминировать драматическую окраску, привносимую в отношения как самим агентами взаимодействия, так и масс-медиа.
1. Российско-белорусские отношения всегда характеризовались конфликтностью, и только две страны постсоветского пространства - Украина и Грузия - не уступали Беларуси в этом отношении. За последние десять лет сложно выделить год, прожитый Россией и Беларусью в абсолютно мирном «союзничестве», которое, как отмечали многие эксперты, с самого начала носило неоднозначный и парадоксальный характер. Можно отметить определенную сезонную цикличность в союзнических похолоданиях и потеплениях (напрямую связанную с отопительными сезонами и периодами заключения энергоконтрактов), которая охватывается более широкими циклами - предписанными союзными соглашениями (например, по единой валюте или единому газотранспортному СП) или общей политико-деловой конъюнктурой (рост цен на энергоносители, вступление России в ВТО, мировой финансовый кризис и пр.). В итоге мы получаем довольно неровный ритмический рисунок российско-белорусских отношений, который иллюстрирует, что расстояние между контрагентами растет, а не сокращается. Пожалуй, только 2001 г. выбивается из этой картины - только этот год, когда Беларусь получала российский газ по внутрироссийским ценам, можно обозначить в качестве периода «сближения».
Таким образом, мы наметили общий тренд, в который вписываются все российско-белорусские политические зигзаги (также, как, в общем, и отношения России с другими странами СНГ), - медленный демонтаж имперского комплекса и суверенизацию новых государственных образований - со всей серией соответствующих институциональных трансформаций. Если же мы будем исходить из альтернативной презумпции (отдающей предпочтение мотивациям части российского правящего класса) - реставрационной кампании по «собиранию земель», то мы всякий раз будем получать повод для удивления. Нет оснований утверждать, что часть российских элит таких намерений не пестует, но также нет оснований утверждать, что (а) эти намерения ведут к намеченной цели, (б) логика российско-белорусских отношений хоть в какой-то степени подчинена подобным целям и намерениям. Как раз напротив - куда больше оснований утверждать, что указанные отношения подчиняются, во-первых, логике размежевания и, во-вторых - логике суверенизации, сопрягающейся с «доводкой» государственных институтов, усложнением политического и экономического устройства. Как в России, так и в Беларуси (несколько медленнее) со временем оформляются группы влияния, вырабатываются и усложняются правила взаимодействия политического класса и экономических агентов. Если прежде Вяхирев мог только взять под козырек в ответ решения Кремля, то теперь Газпром эффективно лоббирует свои интересы в кремлевских кабинетах. В России поступательно оформляются и набирают мощь отраслевые союзы, их вес уже достаточен для лоббирования принятия правительством запретительных мер против конкурентов из других стран, а политическое самосознание - для использования «имперского синдрома» в своих деловых интересах. Поэтому сегодня и нецелесообразно рассматривать российскую политику как монолитную и режиссируемую из одного центра.
2. Взаимоотношения России со странами СНГ, подчиняясь логике демонтажа имперского комплекса и постепенной суверенизации новых государств, пережили, помимо прочего, две довольно быстрые трансформации. Первая из них произошло после прихода к власти В. Путина, провозгласившего курс на прагматизацию отношений в рамках СНГ, вторая - после российско-грузинского военного конфликта. Оба события стали манифестацией осознания российским политическим классом сокращения ресурсов страны, ее неспособности удерживать страны СНГ в сфере своего притяжения при опоре на традиционные средства, включая военно-политическое превосходство, ресурсные богатства и культурное доминирование. «Энергетический рычаг», торговые войны, подведение балансов и демонстрация военной силы стали новыми инструментами Кремля, используемыми им для сохранения доминирования в регионе, хотя эффективность этих инструментов несопоставимо ниже т.н. «мягкой силы», базирующейся на бесспорном авторитете.
Как известно, ни одна из стран СНГ не поддержала Россию в военном конфликте с Грузией, ни одна не признала грузинские территориально-национальные образования Южную Осетию и Абхазию независимыми государствами. Все интеграционные мероприятия Москвы после российско-грузинского конфликта вынужденно подкреплялись финансовой приманкой, но теперь Москва может позволить себе лишь раздавать кредиты, торгуясь по процентным ставкам и условиям их выдачи. При этом степень участия, которой ей удается добиться от партнеров по СНГ во внешнеполитических инициативах, как правило, невысока, и зачастую ограничивается обещаниями. Уступки же Москве немедленно уравновешивается шагами, которые их обесценивают. Так, к примеру, Киргизия в обмен на кредит в размере 2 млрд. долларов изгоняет военную базу США, но тут же дает разрешение на ее размещение в ином качестве.
Если обратиться непосредственно к инициативе Москвы по созданию Коллективных сил быстрого реагирования - этой попытке обзавестись аналогом мобильных сил НАТО, применение или угроза применения которого освящалась бы коллективным согласием, то отнюдь не только Беларусь отнеслась к этой инициативе настороженно. Страны-участницы Организации договора о коллективной безопасности подписали соглашение о КСОР в общем, но когда дело дошло до подробностей, оказали мягкое сопротивление. Так, во время визита накануне провального для России саммита в Чолпон-Ата (трудно считать успешным саммит, отчет об успехах которого фактически опирается на слухи) Дмитрия Медведева в Таджикистан, стороны договорились о переводе размещенной там российской военной базы на коммерческую основу, а накануне торга по военной базе власти Таджикистана исключили русский язык из делопроизводства. Следом Киргизия согласилась разместить базу КСОР, батальон российских войск, взамен ранее размещавшегося там антитеррористического центра СНГ (1000 человек), но никак не может подыскать для него место. Позиция киргизского руководства хорошо стыкуется с позицией узбекского, категорически выступающего против размещения базы КСОР в Ош. Если две среднеазиатские страны настоят на своем и определят базу КСОР в высокогорной изоляции, она сможет служить только учебно-тренировочным целям.
Так что нежелание Беларуси придать силу инициативе по КСОР без предварительного торга и ощутимых дивидендов вполне согласуется с позицией других участниц ОДКБ. Следует также отметить, что накануне саммита в Киргизии министр иностранных дел Беларуси нанес визит в Бишкек. Так что, вполне возможно, соответствующие согласования состоялись.
Очевидно, что строптивость партнеров России по СНГ обусловлена не только снижением ее внешнеполитического веса, но и последовательным игнорированием жизненно важных интересов контрагентов. В Кремле все чаще путают пропагандистские клише с аналитикой и экспертизой, что приводит к ситуации слабой подготовленности к переговорам с партнерами. В этих условиях страны СНГ все более склонны искать дополнительные гарантии безопасности.
Важно также отметить, что за годы независимости изменилась схема взаимодействия внутри СНГ. Если поначалу все контакты между странами СНГ осуществлялись через имперский центр, т.е. с участием Москвы, то к настоящему моменту налажены не только регулярные двусторонние связи между партнерами по СНГ, но и стали возможны коалиции без участия России.
3. Мы уже упомянули, что новыми основными средствами Кремля для сохранения доминирования в регионе стали: «энергетический рычаг», торговые войны, экспансия российского капитала, демонстрация (и применение) военной силы. При этом, пожалуй, за исключением экспансии российского капитала, ни один из этих инструментов ни на шаг не приблизил Россию к цели восстановления имперского комплекса - если допустить, что российский политический класс действительно консолидирован вокруг этой цели.
Напротив «снятие с довольствия» стран СНГ и Беларуси, т.е. переход с ними в торговле энергоресурсами на коммерческую основу лишает их мотивации оказывать Кремлю безусловную внешнеполитическую поддержку, а также искать альтернативные источники энергоресурсов, встраиваясь или пытаясь встраиваться в альтернативные российским энергомаршруты. «Газовые войны» с Россией и Украиной придали импульс ЕС и США в формировании таких энергомаршрутов. Ценовое упрямство Газпрома в минувшем году привело к тому, что страны СНГ снизили потребление российского газа, а доля Газпрома в газовом рынке ЕС существенно снизилась. Так что энергетический рычаг (в более точном смысле: энергетическая монополия) не является эффективным инструментом ни для усиления, ни для сохранения доминирующих позиций России в регионе. Более того: в момент, когда последние выгоды ценовых преференций по энергосырью будут аннулированы, у стран СНГ станет больше свободы и больше мотивов как для участия в альтернативных российским энергомаршрутах, так и для пересмотра старых договоренностей по безопасности (российские военные базы в Севастополе, базы в Беларуси и т.д.).
Что касается прогноза аналитической компании Energy Security Analysis, то, вполне возможно, ее анализы сопряжены с мотивами развития альтернативных энергомаршрутов - например, включения Турции в Nabucco (ибо сложно представить, что этот институт поддался общей панике). Россия еще ни разу не вела газовых войн на два фронта, ей и на одном сложно добиться убедительных успехов при минимальных потерях. Поэтому шансы на то, что в начале 2010 г Россия заблокирует поставки сразу через две ключевые транзитные страны следует оценивать как ничтожные.
Запреты на продажу на российском рынке товаров из «провинившихся» стран СНГ вынуждают производителей из этих стран соблюдать международные стандарты производства и продвижения продукции и в конечном итоге способствуют снижению их зависимости от российского рынка. И, как следствие, снижению политической зависимости стран СНГ от России.
Российско-грузинский военный конфликт подверг СНГ испытанию, которое это образование, по видимости, уже не выдержит. Он привел не только к выходу Грузии из СНГ и скорому выходу Украины, но и резко негативно сказался на атмосфере доверия в Содружестве. Если прежде СНГ было добровольным образованием с очевидным и неоспоримым доминированием в нем России, то теперь, вследствие снижения доверия, оно постепенно превращается в нечто добровольно-принудительное - с коннотациями применения военной силы. При этом вероятность применения Россией военной силы по отношению к другим ее партнерам СНГ оценивается как невысокая, а военные успехи России в конфликте с Грузией - как небесспорные. Такой контекст - если Россия не изыщет способов как-то нейтрализовать последствия 08.08.08 в Содружестве - окончательно раздробит СНГ на «клубы по интересам».
Лишь экспансия российского капитала и его участие в крупных инфраструктурных и производственных проектах укрепляет связи России с партнерами по СНГ. Однако, капитал редко руководствуется политическими интересами страны происхождения - во всяком случае российский. Это справедливо даже тогда, когда он будто бы ставит перед собой именно политические цели - как Газпром, поскольку именно политика Газпрома, как мы показали выше, является одним из факторов дезинтеграции в СНГ.
Еще одним инструментом воздействия на решения партнеров России по СНГ служит угроза вмешательства во внутриполитические дела и поддержка альтернативных правящим группам политических сил. В последние полгода угрозы «анонимов из Кремля» в адрес лидеров СНГ - Бакиева, Рахмона, Лукашенко (не говоря уже о Саакашвили, Ющенко и Тимошенко) - раздаются все чаще. Здесь Россия также переоценивает свои возможности и нерационально обесценивает выделенный ей кредит доверия.
Резюмируем:
1. конфликтность в отношениях между Россией и Беларусью неизменно ведет к дезинтеграции между союзницами;
2. общий фон взаимодействий России с партнерами по СНГ создает почву для дальнейшей суверенизации и автономизации Беларуси (включая внешнюю и экономическую политику);
3. инструменты политического давления на Беларусь недостаточно эффективны и зачастую приводят к противоположным результатам;
4. вместе с тем, поступательное ослабление России в СНГ повышает риски попыток силового решения конфликтов и вмешательства во внутриполитические дела.
В этих условиях представляется необходимым продолжать переговорный процесс с Российской Федерацией, добиваясь максимально возможно выгодных условий сотрудничества и, по возможности, избегая прямых столкновений в особенно чувствительных для нее вопросах, касающихся безопасности (по сути - открытости ее границ, см. Геополитика России, кризис и транзит: Беларуси вновь повезло). Параллельно необходимо вести переговорный процесс с политическими и экономическими партнерами по региону, добиваясь дополнительных гарантий безопасности.
Мы уже обращали внимание, что финансовый кризис, скорее всего, вынудит Россию замедлить процесс свертывания преференций для Беларуси. Общий контекст взаимоотношений России с партнерами по СНГ также должен способствовать пересмотру стратегий «прагматизации» и «нажима» (во всяком случае, последние провалы России в СНГ не прошли незамеченными для российских экспертов). Однако, это скорее касается уровня межгосударственных отношений. Не следует вместе с тем сбрасывать со счетов растущую переговорную силу российских отраслевых лобби, и здесь решением могло бы быть сотрудничество с ними как непосредственно через отраслевые союзы, так и через кооперацию с ведущими предприятиями отрасли.
Валерия Костюгова, BISS (Belarusian Institute for Strategic Studies).