На пути к тандемократии

Владимир Путин огласил свое ежегодное послание Федеральному собранию, а спустя несколько часов неожиданно избавился от правительства Дмитрия Медведева, выдвинув новым премьером главу Федеральной налоговой службы Михаила Мишустина. 

Государство сильно заранее вступает в предвыборный период – за полтора года до думских выборов и за четыре до президентских (что, впрочем, не исключает досрочных выборов), начав с кадровой перетряски.

Эти решения помогают понять причины беспрецедентной щедрости президента в социальной политике: сейчас, как никогда, Путину нужны высокие уровни общественного одобрения, чтобы ничто не мешало довести до конца рискованный процесс.

Ожидания большой конституционной реформы, возникшие после прошлогодней пресс-конференции Владимира Путина, полностью оправдались. Изменения затронут все ветви власти, систему их взаимодействия.

Послание явно указывает, что Путин уйдет с поста президента, создав систему механизмов влияния на решения преемника. А это означает возврат к тандемократии, при которой страна уже жила с 2008 по 2011 год.

Многие сейчас спорят о том, что Путин, уходя, забирает с собой ключевые полномочия, сильно ограничивая возможности следующего президента. Но это плохо вяжется с заявлениями самого Путина, который не раз говорил и подтвердил снова, что он против парламентской республики и ослабления института президента.

Все поправки, которые Путин инициировал, направлены не на усиление его собственной позиции после ухода с поста президента, а на создание механизмов, которые позволят регулировать его разногласия с будущим президентом, если они возникнут. 

Эти механизмы должны заставить будущего лидера осторожнее относиться к фундаментальным основам государственного курса. Но это не способ нейтрализации будущего лидера – неслучайно Путин подчеркнул, что глава государства остается верховным главнокомандующим, которому будут по-прежнему подчинены все руководители силовых органов.

Более того, некоторые полномочия президента даже расширяются – президент сможет ставить перед Советом Федерации вопрос об отстранении судей Конституционного и Верховного суда. 

Одновременно расширяются прерогативы Конституционного суда – по запросу президента он сможет проверять конституционность законов, уже принятых Федеральным собранием, а также нормативно-правовых актов, принятых правительством. Иными словами, будущий президент тоже получает новые рычаги влияния на ситуацию в случае конфликта внутри системы власти.

Это сочетание новых полномочий с новыми ограничениями для следующего президента напоминает взаимный обмен страховками, договоренность о взаимной защите от злоупотреблений, что позволяет предположить, что Путин уже определился с именем того, кто сменит его на президентском посту. А если бы Путин хотел остаться полноценным лидером, то он мог бы сделать это простой отменой ограничений по срокам.

Цель предложенной конституционной реформы – создать систему институциональных предохранителей для поддержания преемственности курса. Президент не сможет править более 12 лет – это делает неизбежной периодическую ротацию на высшем посту, а значит, ставит будущего лидера в более зависимое положение от элиты и ограничивает его потенциальные авторитарные замашки.

Институционально будущий глава государства остается доминирующей фигурой в системе принятия решений, но окажется встроенным в более жесткие рамки согласования своих кадровых решений с другими ветвями власти. Например, меняется процедура утверждения премьер-министра. 

Если сейчас президент просто получает согласие Госдумы на назначение главы правительства, а затем сам назначает его заместителей и всех министров, то теперь Путин предлагает «доверить Госдуме не просто согласование, а утверждение кандидатуры» премьера, а затем, по его представлению, всех вице-премьеров и федеральных министров.

Такая формулировка не отвечает на вопрос, кто вносит кандидатуру премьер-министра на рассмотрение Госдумы. Зато четко дает понять, что за Госдумой остается последнее слово. И это не про отношения с парламентом, это про отношения с партией власти и защиту от возможных несогласованных действий будущего преемника.

Следующему президенту придется учитывать мнение партии власти при формировании правительства, что усиливает позиции «Единой России». Пока Путин остается президентом, это не имеет значения: «Единая Россия» все равно управляется из Кремля, полностью от него зависит и не имеет собственной субъектности. 

Другое дело – условия тандемократии, когда страной будут управлять и новый, и бывший президент, который может занять пост, например, главы Госсовета или снова возглавить партию власти, как это было в период его премьерства.

С другой стороны, глава государства сохранит монопольное право на увольнение премьер-министра и министров, в том числе в связи с утратой доверия. Такое распределение полномочий, по сути, исключает возвращение Путина на пост главы правительства – вряд ли он захочет зависеть от парламентского большинства или рисковать быть уволенным следующим президентом.

При этом полномочия Госдумы хоть и расширяются, но умеренно. После избрания нового созыва она не получит возможности формировать свое правительство (по крайней мере, в послании об этом речи не шло). Смена кабинетов будет и дальше привязана к выборам президента.

Наконец, еще один предохранитель касается силовых ведомств. Они по-прежнему будут подчиняться президенту, но при назначении их глав он будет обязан согласовывать свой выбор с Советом Федерации, то есть, по сути, учитывать мнение субъектов РФ. В новой конфигурации роль прокуратуры значительно увеличивается, как и роль спикера Совфеда.

Часть новых ограничений, предложенных Путиным, не связаны с президентской властью, но тоже направлены на то, чтобы снизить риски дестабилизации, а точнее, риски внешнего влияния на внутриполитическую ситуацию в России. 

Давно обсуждавшийся принцип примата российского законодательства над международным правом наконец воплотят в жизнь. Также продолжится национализация элит – ключевые должности смогут занимать только те, кто не имеет и никогда не имел ни иностранных паспортов, ни видов на жительство.

Госсовет станет конституционным органом власти. Пока неясно, какие полномочия он получит, но одной из его прерогатив может стать законодательная инициатива, а также участие в назначении губернаторов.

Госсовет создали в 2000 году, чтобы компенсировать губернаторам их выдворение из Совета Федерации. Тогда Путин боролся с автономией глав регионов, многие из которых выступили против него на выборах в Госдуму в декабре 1999 года.

Почти 17 лет Госсовет был спящим органом власти: там иногда обсуждали вопросы социально-экономической политики и межбюджетных отношений, но реальная его функция была в том, чтобы дать губернаторам возможность посидеть с президентом за одним столом и поучаствовать в президентских проектах.

Грядущее повышение статуса этого органа вряд ли приведет к увеличению роли губернаторов. Скорее Госсовет превратится в межинституциональную площадку, где будут обсуждать ключевые стратегические решения.

Сейчас работа Госсовета замкнута на администрацию президента и с мая 2018 года, по сути, подчинена команде Сергея Кириенко. В администрации действует специальное управление, курирующее работу Госсовета во главе с приближенным Кириенко Александром Харичевым. Оперативную работу ведет помощник президента Игорь Левитин, секретарь Госсовета, но в тесной связке с Кириенко и Харичевым.

Главой Госсовета является президент. Логично предположить, что в будущем посты президента и главы Госсовета разделят, что могло бы создать для Путина комфортный пост, чтобы остаться внутри системы власти.

Преимущество Госсовета заключается в том, что он подключает к своей работе все основные институты: администрацию президента, правительство и министров, губернаторов, руководство «Единой России» и даже глав госкорпораций и госбанков. Это своего рода институциональная скрепа. 

В последнее время даже без формального конституционного статуса Госсовет становился все более важной площадкой для межинституционального диалога.

Вопрос о будущих полномочиях Госсовета остается одной из главных загадок конституционной реформы. По всей видимости, широта этих полномочий будет прямо пропорциональна тому, насколько Путин опасается, что следующий президент может выйти из-под контроля.

Сразу за объявлением о конституционной реформе неожиданно последовала отставка правительства. Медведев получил должность заместителя председателя Совета безопасности – тут важно не путать должности секретаря СБ, которую занимает Николай Патрушев, и председателя, занимаемую президентом. 

Такой позиции раньше не было, и теперь в системе принятия решений появляется новая весомая фигура. Однако это не столько реальные полномочия, сколько статус – Медведев будет «заниматься темами обороноспособности и безопасности».

Какие цели преследует Путин, увольняя Медведева? Во-первых, расчищает дорогу для продвижения возможного будущего преемника. И не важно, объявят о нем сейчас или через три года. Сам факт нахождения бывшего преемника на месте второго человека в государстве мог затруднить реализацию этой задачи.

Во-вторых, Медведев – токсичная фигура и для элиты, и для населения. Многие были сильно разочарованы его переназначением в мае 2018 года. А Путину сейчас нужны комфортные условия для транзита, минимальное сопротивление среды, консолидация элиты и поддержка общества (неслучайно граждан постарались задобрить ливнем социальной помощи). Устранение Медведева тут – это фактическое завершение их старого контракта, своего рода развод.

Из-за отставки Путину пришлось решать другую непростую задачу – трудоустройство Медведева. У последнего, в отличие от всех других представителей путинской элиты, есть одно особенное качество – он бывший президент. И как бывшего президента его нельзя слишком сильно понизить. Но какой бы пост Медведев ни занял (глава Конституционного суда или «Газпрома»), везде он мог спровоцировать конфликты, чего Путин всегда стремится избегать.

Переход в Совет безопасности позволяет, с одной стороны, не уронить достоинство Медведева, а с другой – отправить бывшего премьера в безопасную нишу. На новом месте Медведев не сможет реально влиять на принятие решений, а в своих профильных вопросах «обороноспособности и безопасности» будет замкнут на Путина, ведь эти темы – прерогатива президента. Никакой самостоятельностью или автономией Медведев тут обладать не сможет.

Возникает вопрос, а что ждет Медведева дальше. Некоторые продолжают считать, что он остается в числе возможных преемников (хотя это кажется маловероятным). Но, судя по всему, Медведев пока выводится за рамки новой конструкции. Есть ли у него шансы вернуться назад, сказать сложно.

Россия вступила в период большого транзита, причем намного раньше, чем ожидалось. Путин давно славится тем, что любит реализовывать значимые решения в режиме спецопераций – молниеносно, с минимальным количеством посвященных, часто в последний момент. 

А это означает, что уже скоро мы можем узнать другие важные детали транзита, где пока еще много темных пятен: каковы будут полномочия Госсовета и готов ли Путин его возглавить, кто будет преемником, как будет обновляться Госдума и как решится судьба Володина и Матвиенко? Затронут ли перестановки силовиков? 

Кажется, наступил тот самый момент, когда Путин действительно вернулся во внутреннюю политику – чтобы обустроить свое будущее.