Страна субсидий

По просьбе Минфина Беларуси Всемирный банк подготовил анализ бюджетной политики нашей страны и представил его в начале ноября в виде доклада «Обзор государственных расходов в Республике Беларусь. Реформирование бюджетно-налоговой сферы в целях восстановления устойчивого экономического роста». Сам текст датирован 15 августа, а готовился, очевидно, в середине 2011г. Обстоятельность в описании текущего состояния бюджетной сферы соседствует с неадекватно мягкими, косметическими мерами, которые Всемирный банк рекомендует для Беларуси на ближайшие три года.

Всемирный банк справедливо отмечает, что основной причиной резкого обострения кризисных явлений стала слишком мягкая бюджетно-налоговая и денежно-кредитная политика. В то время как МВФ все больше критиковал Нацбанк за накачку экономики дешевыми эмиссионными ресурсами, инфляционный провал и дестабилизацию банковской системы, Всемирный банк серьезно взялся за Минфин и Совмин.

Белорусские власти названы основным тормозом оздоровления экономики страны: «Масштабное участие государства в экономике по-прежнему смягчает бюджетные ограничения для субъектов хозяйствования и задерживает проведение реструктуризации энергетического, сельскохозяйственного и других секторов экономики ». В течение последних трех лет органы госуправления ежегодно тратят в среднем примерно 43,8% ВВП, что «на 3 процентных пункта больше, чем в среднем по региону, и на 4,7 процентных пункта выше, чем в странах с аналогичным уровнем дохода на душу населения ».

Всемирный банк установил, что миллиарды долларов денег налогоплательщиков тратятся впустую. На долю субсидий и трансфертов в 2003-11гг. в среднем приходилось 22% совокупных расходов в год. Однако такая щедрая господдержка не помогла ни сельскому хозяйству, ни энергетике, ни коммунальному хозяйству стать по-настоящему конкурентоспособными, эффективными секторами экономики.

ЗА ЧТО ПОХВАЛИЛИ

Всемирный банк похвалил правительство за то, что все минувшее десятилетие прошло под знаком удерживания дефицита бюджета на умеренном уровне. Сделать это помогло широкое распространение квазифискальных операций. Минфин сумел убедить Совмин и администрацию президента, что лучше сам бюджет держать в порядке, а весь «мусор» из него выносить. У банков согласия на такого рода финансирование никто не спрашивал.

Всемирный банк похвалил Беларусь за «значительный прогресс » в упрощении налоговой системы, в т.ч. отмену искажающих и неэффективных налогов (оборотные, налог с продаж, местные сборы). Оценка «значительный» субъективна. Беларусь по легкости уплаты налогов по результатам 2010-11гг. переместилась с последнего 183-го места на 156-е. По-прежнему в налоговой системе сохраняются серьезные проблемы, «например, существует более 10 различных видов налогов на доходы, включая подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, единый налог с сельхозпроизводителей и упрощенный режим налогообложения организаций, удовлетворяющих определенным критериям ». По мнению международных экспертов, налоговая система «по-прежнему характеризуется высокой степенью сложности, многочисленными налоговыми льготами и фрагментарностью налоговой базы ». Ставки налога на прибыль варьируют в зависимости от сектора и/или социальной значимости предприятия. Многие предприятия и отрасли имеют многочисленные налоговые льготы, отсрочки, рассрочки и списание задолженности по налогам.

Беларусь удостоилась похвалы за консолидацию бюджета в кризис и сокращение его расходов на фоне роста внешних дисбалансов. В 2010г. расходы сектора органов госуправления к ВВП сократились более чем на 5,8 п.п. по сравнению с 2008г. Тем не менее распределение 43,8% ВВП - это непосильное бремя для экономики. В середине 2011г. совокупные госрасходы составляли 39,6% ВВП - это меньше среднегодового значения в период 2004-08гг., но все равно выше уровня всех стран с формирующимся рынком.

Международные эксперты нашли для Беларуси хорошие слова за «эффективно функционирующую систему управления бюджетом и фискальными вопросами» . Правительство приступило к проведению ряда реформ по повышению эффективности госфинансов: программное планирование бюджета, перевод большинства внебюджетных фондов в бюджет и повышение качества госрасходов на капитальные вложения. При этом Всемирный банк указал на проблемные места в виде слабой стратегии планирования распределения ресурсов, прозрачности расходов и подотчетности.

ЗА ЧТО КРИТИКУЮТ

Всемирный банк критикует белорусские власти за то, что органы госуправления сдерживают развитие частного сектора. Вторая серьезная претензия - налоговая нагрузка снижает конкурентоспособность экономики. Третья проблема - широкое распространение квазифискальных операций: установление заниженных тарифов на коммунальные услуги для домашних хозяйств и целевое кредитование госпредприятий (его объем в 2010г. составил 8% ВВП). Четвертая претензия - рекапитализация госбанков при помощи эмиссионных ресурсов Нацбанка. Такой способ поддержки банковской системы угрожает макроэкономической стабильности.

В высокой степени неблагоприятной для инвестиций практикой Всемирный банк назвал отчисления в различные инновационные фонды. Государственные и предприятия смешанной формы собственности уплачивают обязательные отчисления в 26 общереспубликанских и 7 региональных инновационных фондов. Ставки отчислений варьируют от 0,25% до 19% от себестоимости продукции и услуг компаний. В 2009г. суммарные поступления в эти фонды составили 1,3% ВВП. Тремя крупнейшими управляли Минэнерго, Минархитектуры и строительства и Минсвязи.

СПРАВКА «БЕЛГАЗЕТЫ». Расходы бюджета на господдержку предприятий росли начиная с 2004г. Их общий объем увеличился с 7,6% ВВП в 2004г. до 10,4% в 2008г. преимущественно за счет роста субсидий - с 3% до 4,3% ВВП. В 2009г. общая сумма господдержки находилась на уровне 9% ВВП, несмотря на обострение кризисных явлений. Сокращение прямого финансирования сопровождалось расширением программ целевого кредитования. По данным Минэкономики, более 3000 предприятий ежегодно пользуются господдержкой. Ее эффективность, как и целесообразность продолжения защиты такой большой группы коммерческих организаций от свободной конкуренции, остается под большим вопросом.



Всемирный банк критикует белорусские власти за большие объемы целевого кредитования госпрограмм. Суммы на эти цели, по оценке международных экспертов, росли в «геометрической прогрессии »: с 3% ВВП в 2005г. до почти 25% ВВП в 2010г. Трансферты в рамках программ соцобеспечения, в т.ч. из Фонда соцзащиты, в 2010г. составили 14% ВВП. Международные эксперты негативно относятся к такого рода квазифискальной деятельности. Получается, что деньги тратятся как бы не из бюджета, а через госбанки. Если включить все подобные операции в бюджет, как и требуется в режиме прозрачного, ответственного правительства, то размер госрасходов значительно превысит 50% ВВП.

СПРАВКА «БЕЛГАЗЕТЫ». К концу 2010г. более 60% всех выдаваемых банками кредитов в Беларуси были связаны с кредитованием в рамках госпрограмм; 70% всего целевого кредитования шло на государственные инвестиционные проекты, остальное - на строительство жилья. В 2010г. объем финансирования за счет внебюджетных источников составил 8,5% ВВП. В то же время задолженность по кредитам, выданным в рамках госпрограмм, увеличилась с 4% в 2005г. до 25,5% ВВП в 2010г. Это говорит о вопиюще низком уровне эффективности использования бюджетных ресурсов и денег госбанков. Просроченная задолженность преимущественно госпредприятий перед коммерческими банками резко выросла в период с 2006 по 2010г. и превысила 15% ВВП. Ситуацию усугубляет отсутствие четкого различия между государственным и гарантированным государством долгом, с одной стороны, и долгом госпредприятий - с другой. Если тщательно разобраться в этой проблеме, то госдолг может увеличиться более чем на $10 млрд.



РЕКОМЕНДАЦИИ

Всемирный банк рекомендует Беларуси принять программу структурных реформ, которая направлена на «1) ужесточение бюджетных ограничений и реструктуризацию госсектора экономики; 2) улучшение инвестиционного климата с целью создания благоприятных условий для привлечения ПИИ и увеличения частного сектора экономики; 3) сокращение масштаба госуправления экономикой при одновременном укреплении системы соцзащиты» .

Всемирный банк считает необходимым ужесточение бюджетно-налоговой политики путем сокращения капитальных расходов, замораживания зарплаты в бюджетном секторе, сокращения бюджетных расходов на жилищное строительство и аграрный сектор. В краткосрочной перспективе это поможет, но не заменит полноценных реформ бюджета и налоговой системы. Всемирный банк говорит о «рационализации расходов» , ликвидации «неэффективного субсидирования» потребителей и производителей. Власти стоят перед нелегким выбором: либо начать рыночную интенсивную терапию с перспективами создания полноценной конкурентной экономики, либо цепляться за старые инструменты и механизмы, обрекая страну на стагнацию, а людей - на обнищание.

Предлагаемые Всемирным банком меры должны обеспечить экономию бюджетных средств в 3,9% ВВП на чистой основе в среднесрочной перспективе (2012-15гг.). Такого рода сокращения явно недостаточно. Оно является косметическим ремонтом системы, которой давно требуется капремонт. Если от 44% ВВП убрать почти 4 п.п. и включить все квазифискальные расходы в бюджет, то госрасходы по сравнению с сегодняшним уровнем могут даже увеличиться. Всемирный банк ориентируется на размер государства около 40% ВВП, который является непозволительно высоким для страны с очень низким качеством госуправления, сильно искаженной структурой экономики, неограниченными полномочиями чиновников и слаборазвитым частным сектором.

Международным экспертам наверняка известно, что в развивающихся странах с таким большим объемом госрасходов существуют серьезные проблемы с коррупцией, обслуживанием госдолга и сокращением дефицита бюджета. Помимо этих проблем Беларуси еще только предстоит пережить широкомасштабную приватизацию. Значит, стратегическая ориентация страны должна быть на малое государство в 25-30% ВВП совокупных госрасходов.