Проект ненужного закона
08.03.2011 12:34
—
Новости Общества
Проект ненужного закона
Разработанный Министерством юстиции проект закона "О некоммерческих организациях" не решит существующих проблем гражданского общества. Сами некоммерческие организации сомневаются в целесообразности такого закона.
В настоящее время основным актом законодательства, который определяет организационно-правовые формы некоммерческих организаций (НКО) и их отличие от коммерческих субъектов, является Гражданский кодекс. Наряду с ним существуют специальные законы о политических партиях, профсоюзах, иных общественных объединениях, республиканских государственно-общественных объединениях. Деятельность фондов регулируется соответствующим указом президента, а религиозные организации (общины, объединения) подпадают под действие Закона "О свободе совести и религиозных организациях".
При этом в отношении НКО других организационно-правовых форм подобное специальное законодательство отсутствует. Учреждения, а также союзы (ассоциации) юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, не имея специального законодательства, могут пользоваться упрощением процедуры регистрации юридических лиц, которое в последние годы произошло в ходе экономической либерализации. И хотя такое "послабление" было направлено прежде всего на коммерческие организации, многие структуры гражданского общества смогли зарегистрироваться в форме учреждений, не сталкиваясь с "ситом" Министерства юстиции.
Похоже, что инициирование общего для всех НКО закона было обусловлено намерением прекратить эту "вольницу", когда НКО регистрируются по заявительному принципу. Этот подход типичен для наших законодателей: урегулировать и поставить под контроль то, что ранее существовало в более-менее естественном виде.
Поручение разработать в 2010 г. новый закон об НКО было дано правительству указом президента. В течение года Министерство юстиции совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований вело разработку проекта. При этом оно руководствовалось простым принципом: установить для всех форм НКО те жесткие нормы и ограничения, которые теперь существуют для общественных объединений. Исчезает лазейка, благодаря которой ликвидированные и столкнувшиеся с отказом в регистрации объединения легализировались в форме учреждений.
Показательно, что еще в прошлом году Управление общественных объединений Минюста было переименовано в Управление по вопросам некоммерческих организаций.
Односторонний диалог
НКО стремились достаточно активно взаимодействовать с авторами законопроекта. Наряду с обычными опасениями относительно ужесточения регулирования законопроект давал и определенную надежду на то, что в него удастся ввести некоторые нормы, способствующие развитию некоммерческого сектора.
В Министерство юстиции направлялись предложения религиозных, социальных, благотворительных, экологических, правозащитных организаций. С долей понимания было встречено предложение о подключении к работе над проектом зарубежных экспертов, и хотя к работе над текстом документа их не допустили, наработки авторитетного Международного центра некоммерческого права были с благодарностью приняты Минюстом.
При этом НКО выражали заинтересованность в том, чтобы закон исправил те недостатки, которые существуют в отечественном регулировании НКО. Многие из этих недостатков проистекают не от плохих норм, а от изъянов в их применении. Например, это касается практики немотивированных отказов в регистрации НКО.
Несмотря на то, что направленные в министерство предложения были разработчиками приняты, информации о конкретном содержании законопроекта не было. В целом министерство скорее слушало НКО, но не сообщало им каких-либо деталей по вопросам концепции закона, напрямую затрагивающего их интересы
Неофициально законопроект в одной из близких к завершению версий стал фигурировать в Интернете уже в начале декабря 2010 г. Содержание этой версии не вызвало у организаций гражданского общества энтузиазма: наряду с прогнозируемым ужесточением регулирования для учреждений закон не улучшает положения НКО в других сферах, усиливает контроль за ними, не устраняет существенных недостатков действующего законодательства и в целом не служит интересам гражданского общества.
Три категории норм
Как и предполагалось, законопроект ликвидирует возможности для регистрации учреждений и ассоциаций по заявительному принципу. И хотя белорусские общественные объединения давно мечтали о распространении на них существующего для учреждений заявительного принципа, авторы законопроекта, наоборот, предложили распространить на учреждения драконовские разрешительные нормы регистрации общественных объединений.
Предлагаемые в проекте положения о регистрации учреждений и ассоциаций (союзов) противоречат порядку их регистрации, установленному в настоящее время Декретом "О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования" от 16.01.2009 г. Такое усложнение порядка регистрации для НКО, регистрируемых в настоящее время по заявительному принципу, является необоснованным.
Также не оправдались надежды на установление в законе возможности регистрации НКО в жилом помещении по месту жительства учредителя, как это предусмотрено теперь для частных унитарных предприятий. При этом международные стандарты в области правового регулирования НКО предусматривают, что процесс их регистрации не должен быть более сложным, чем для коммерческих организаций.
Законопроект предлагает и иные нормы, ужесточающие положение НКО. В частности, усложняется и увеличивается отчетность НКО перед госорганами, вводится понятие конфликта интересов в работе НКО. Особо вызывающе смотрится предложенный запрет на создание учреждений для лиц, которые были учредителями общественных объединений, ликвидированных решением суда: в ситуации, когда учредитель общественного объединения может выйти из числа его членов задолго до ликвидации, на него будет распространяться ограничение прав, не связанное с его собственными деяниями.
Практически половина текста законопроекта включает прямые заимствования из Гражданского кодекса и иных актов законодательства. В том числе это касается положений о создании и регистрации НКО, так как эти вопросы достаточно полно урегулированы, а предлагаемый проект закона лишь создает излишнее двойное регулирование, дублируя существующие нормативные акты.
Немногие нормы законопроекта можно оценить как улучшающие положение НКО. Они явно взяты из предложений, направленных разработчикам закона в течение прошлого года. Многие НКО считают, что законодателю следует больше внимания уделить не ограничительным и контрольным нормам, а тем позитивным положениям, которые способствуют развитию НКО: нормам о создании общественных советов при государственных органах, о развитии государственного социального заказа и о статусе организации социальной значимости. Подобные нормы создают благоприятный климат для НКО, и именно они должны составлять ядро нового закона, если он действительно направлен на развитие некоммерческого сектора.
Консолидированные предложения
В конце декабря прошлого года в Министерстве юстиции состоялся круглый стол, посвященный обсуждению концептуальных положений проекта закона. Однако попасть на мероприятие удалось лишь немногим НКО, а большинству заинтересованных организаций министерство отказало в участии, сославшись на нехватку мест.
В связи с этим по инициативе Центра правовой трансформации состоялось альтернативное мероприятие по обсуждению законопроекта с участием ряда заинтересованных НКО. Его итогом стала выработка консолидированных предложений, в которых согласованы интересы всего многообразия НКО различных форм и направлений деятельности, от профсоюзов и религиозных организаций до творческих союзов и ассоциаций НКО. В ближайшее время эти общие подходы, заручившись поддержкой десятков авторитетных отечественных НКО, будут донесены до органов законодательной власти в качестве общего мнения всего некоммерческого сектора страны.
Юрий ЧАУСОВ - юрисконсульт ОО "Цэнтр Супольнасць"
В настоящее время основным актом законодательства, который определяет организационно-правовые формы некоммерческих организаций (НКО) и их отличие от коммерческих субъектов, является Гражданский кодекс. Наряду с ним существуют специальные законы о политических партиях, профсоюзах, иных общественных объединениях, республиканских государственно-общественных объединениях. Деятельность фондов регулируется соответствующим указом президента, а религиозные организации (общины, объединения) подпадают под действие Закона "О свободе совести и религиозных организациях".
При этом в отношении НКО других организационно-правовых форм подобное специальное законодательство отсутствует. Учреждения, а также союзы (ассоциации) юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, не имея специального законодательства, могут пользоваться упрощением процедуры регистрации юридических лиц, которое в последние годы произошло в ходе экономической либерализации. И хотя такое "послабление" было направлено прежде всего на коммерческие организации, многие структуры гражданского общества смогли зарегистрироваться в форме учреждений, не сталкиваясь с "ситом" Министерства юстиции.
Похоже, что инициирование общего для всех НКО закона было обусловлено намерением прекратить эту "вольницу", когда НКО регистрируются по заявительному принципу. Этот подход типичен для наших законодателей: урегулировать и поставить под контроль то, что ранее существовало в более-менее естественном виде.
Поручение разработать в 2010 г. новый закон об НКО было дано правительству указом президента. В течение года Министерство юстиции совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований вело разработку проекта. При этом оно руководствовалось простым принципом: установить для всех форм НКО те жесткие нормы и ограничения, которые теперь существуют для общественных объединений. Исчезает лазейка, благодаря которой ликвидированные и столкнувшиеся с отказом в регистрации объединения легализировались в форме учреждений.
Показательно, что еще в прошлом году Управление общественных объединений Минюста было переименовано в Управление по вопросам некоммерческих организаций.
Односторонний диалог
НКО стремились достаточно активно взаимодействовать с авторами законопроекта. Наряду с обычными опасениями относительно ужесточения регулирования законопроект давал и определенную надежду на то, что в него удастся ввести некоторые нормы, способствующие развитию некоммерческого сектора.
В Министерство юстиции направлялись предложения религиозных, социальных, благотворительных, экологических, правозащитных организаций. С долей понимания было встречено предложение о подключении к работе над проектом зарубежных экспертов, и хотя к работе над текстом документа их не допустили, наработки авторитетного Международного центра некоммерческого права были с благодарностью приняты Минюстом.
При этом НКО выражали заинтересованность в том, чтобы закон исправил те недостатки, которые существуют в отечественном регулировании НКО. Многие из этих недостатков проистекают не от плохих норм, а от изъянов в их применении. Например, это касается практики немотивированных отказов в регистрации НКО.
Несмотря на то, что направленные в министерство предложения были разработчиками приняты, информации о конкретном содержании законопроекта не было. В целом министерство скорее слушало НКО, но не сообщало им каких-либо деталей по вопросам концепции закона, напрямую затрагивающего их интересы
Неофициально законопроект в одной из близких к завершению версий стал фигурировать в Интернете уже в начале декабря 2010 г. Содержание этой версии не вызвало у организаций гражданского общества энтузиазма: наряду с прогнозируемым ужесточением регулирования для учреждений закон не улучшает положения НКО в других сферах, усиливает контроль за ними, не устраняет существенных недостатков действующего законодательства и в целом не служит интересам гражданского общества.
Три категории норм
Как и предполагалось, законопроект ликвидирует возможности для регистрации учреждений и ассоциаций по заявительному принципу. И хотя белорусские общественные объединения давно мечтали о распространении на них существующего для учреждений заявительного принципа, авторы законопроекта, наоборот, предложили распространить на учреждения драконовские разрешительные нормы регистрации общественных объединений.
Предлагаемые в проекте положения о регистрации учреждений и ассоциаций (союзов) противоречат порядку их регистрации, установленному в настоящее время Декретом "О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования" от 16.01.2009 г. Такое усложнение порядка регистрации для НКО, регистрируемых в настоящее время по заявительному принципу, является необоснованным.
Также не оправдались надежды на установление в законе возможности регистрации НКО в жилом помещении по месту жительства учредителя, как это предусмотрено теперь для частных унитарных предприятий. При этом международные стандарты в области правового регулирования НКО предусматривают, что процесс их регистрации не должен быть более сложным, чем для коммерческих организаций.
Законопроект предлагает и иные нормы, ужесточающие положение НКО. В частности, усложняется и увеличивается отчетность НКО перед госорганами, вводится понятие конфликта интересов в работе НКО. Особо вызывающе смотрится предложенный запрет на создание учреждений для лиц, которые были учредителями общественных объединений, ликвидированных решением суда: в ситуации, когда учредитель общественного объединения может выйти из числа его членов задолго до ликвидации, на него будет распространяться ограничение прав, не связанное с его собственными деяниями.
Практически половина текста законопроекта включает прямые заимствования из Гражданского кодекса и иных актов законодательства. В том числе это касается положений о создании и регистрации НКО, так как эти вопросы достаточно полно урегулированы, а предлагаемый проект закона лишь создает излишнее двойное регулирование, дублируя существующие нормативные акты.
Немногие нормы законопроекта можно оценить как улучшающие положение НКО. Они явно взяты из предложений, направленных разработчикам закона в течение прошлого года. Многие НКО считают, что законодателю следует больше внимания уделить не ограничительным и контрольным нормам, а тем позитивным положениям, которые способствуют развитию НКО: нормам о создании общественных советов при государственных органах, о развитии государственного социального заказа и о статусе организации социальной значимости. Подобные нормы создают благоприятный климат для НКО, и именно они должны составлять ядро нового закона, если он действительно направлен на развитие некоммерческого сектора.
Консолидированные предложения
В конце декабря прошлого года в Министерстве юстиции состоялся круглый стол, посвященный обсуждению концептуальных положений проекта закона. Однако попасть на мероприятие удалось лишь немногим НКО, а большинству заинтересованных организаций министерство отказало в участии, сославшись на нехватку мест.
В связи с этим по инициативе Центра правовой трансформации состоялось альтернативное мероприятие по обсуждению законопроекта с участием ряда заинтересованных НКО. Его итогом стала выработка консолидированных предложений, в которых согласованы интересы всего многообразия НКО различных форм и направлений деятельности, от профсоюзов и религиозных организаций до творческих союзов и ассоциаций НКО. В ближайшее время эти общие подходы, заручившись поддержкой десятков авторитетных отечественных НКО, будут донесены до органов законодательной власти в качестве общего мнения всего некоммерческого сектора страны.
Юрий ЧАУСОВ - юрисконсульт ОО "Цэнтр Супольнасць"