Два мира должны соприкоснуться

Отсутствие государственного органа, курирующего вопросы развития на местном уровне, препятствует развитию в Беларуси местного самоуправления.Таков один из выводов, прозвучавших в ходе международной научно-практической конференции "Местное развитие на постсоветском пространстве: опыт исследований и проблемы управления", состоявшейся в начале февраля в Минске. Организаторами мероприятия выступили ОО "Центр социальных инноваций" в сотрудничестве с журналом "Палiтычная сфера".

Как отметил на открытии мероприятия председатель ОО "Центр социальных инноваций" Леонид Калитеня, место и роль регионов в свете таких мировых тенденций, как глобализация и расширение границ Евросоюза, год от года возрастает. В связи с этим обмен опытом и знаниями представителей различных сфер деятельности в сфере местного развития приобретает особую ценность.

Итоги "пятилетки".

Обратившись к истории вопроса, эксперт Программы поддержки Беларуси Федерального правительства Германии Олег Сивограков в ходе своего выступления напомнил, что новая форма самоорганизации граждан в виде местных инициатив, получивших название Местные повестки-21 (МП-21), возникла в Беларуси около 1999 года. Речь идет о деятельности активных представителей местных сообществ по разработке и реализации стратегий устойчивого развития территорий (городов, районов, поселков, деревень), а также организаций (школ, гимназий, детских центров, товариществ собственников).

"Легализация" такого рода деятельности инициативных групп граждан произошла в 2004 году. С того времени МП-21 начали создаваться и действовать под правовым "зонтиком" Национальной стратегии устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь на период до 2020 года. Документ был разработан с помощью ПРООН и утвержден правительством Беларуси.

Начиная с 2005 года поддержку белорусскому движению за развитие местного самоуправления стала оказывать Программа поддержки Беларуси Федерального правительства Германии.

Позднее, с начала 2009 года, в Беларуси стартовал проект ЕС/ПРООН "Устойчивое развитие на местном уровне".

Главная цель проекта - развитие потенциала по подготовке и реализации МП-21 в регионах нашей страны. По данным О. Сивогракова, только в течение 2009 года было подано 60 заявок на участие в проекте. Среди них - 31 заявка от райисполкомов, 21 - от сельских Советов, 7 - от городов районного подчинения и городских поселков и 1 - от областного комитета природных ресурсов.

"Местным властям было предложено подавать заявки о намерениях работать в рамках МП-21, затем был проведен своего рода конкурс заявок. В итоге к проекту присоединилось около 30 новых территорий", - рассказал эксперт.

По наблюдениям исследователя, особый интерес к разработке МП-21 проявляют представители местной власти малых городов, поселков и сельсоветов. По его мнению, это объясняется тем, что первичный территориальный уровень в большей степени испытывает нехватку финансовых средств. К тому же у таких территорий до сих пор не было никаких планов развития, кроме годовых. В таких условиях административное влияние властной "вертикали" на деятельность местных органов самоуправления ослабевает, а деятельности местных властей придается более высокий уровень самостоятельности.

Всего, по данным экономиста, в период с 1999-го по 2009 год в регионах республики насчитывалось 78 инициатив, позиционировавших свою деятельность в рамках МП-21. Однако в период до 2007 года около половины из них прекратили или приостановили свою деятельность.

Ситуация изменилась лишь в 2007-2008 годах благодаря активному включению в работу школьных МП-21. В целом к 2009 году 29 инициатив (37%) по различным причинам прекратили свое существование.

Тест на жизнестойкость.

Наименьшей жизнестойкостью, по данным исследований, характеризовались инициативы по МП-21 в районах, районных городах и областных центрах. Здесь свою деятельность прекратили более половины из них.

"Административная власть здесь более сильная, она ориентируется в основном на государственные показатели развития, и новые веяния не так удачно встраиваются в существующую систему", - пояснил экономист.

Впрочем, именно интеграция положений концепций МП-21 в местные официальные планы развития является одной из составляющих работы по реализации повесток.

Несколько лучше, по словам эксперта, дела обстоят в деревнях, поселках и малых городах. Примечательно, что наиболее жизнеспособными оказались организации и учреждения (главным образом, школы), среди которых более 80% инициатив продолжают работать.

"Зачастую инициативы, организованные в школах, общественных центрах, становятся своего рода "катализаторами", способствующими местному развитию, - их деятельность расширяется, в нее вовлекаются сельсоветы, районы и так далее", - отметил О. Сивограков.

Несмотря на то, что географически действующие инициативы распределены более-менее равномерно, больше всего их вокруг Минска. Как пояснил О. Сивограков, во многом это объясняется поддержкой со стороны действующих в городе общественных организаций, которых в малых городах насчитывается значительно меньше.

В связи с этим, считает О. Сивограков, необходимо создавать местные общественные структуры, которые занимались бы вопросами местного самоуправления.

Примером такого рода может служить созданный в 2004 году центр развития сельского предпринимательства "Комарово". Цель его деятельности - оказание помощи в создании, становлении и дальнейшем развитии субъектов малого предпринимательства в сельских регионах Мядельского, Сморгонского, Островецкого, Поставского районов.

Как отметил эксперт, к пониманию необходимости создания таких структур уже пришли многие председатели сельсоветов.

Камни преткновения.

По мнению эксперта, основной причиной, сдерживающей развитие МП-21 в Беларуси, является слабость местного самоуправления в части реальных компетенций при одновременной жесткости командно-административной системы в области территориального развития.

"Для реформаторски настроенных местных чиновников и активных граждан сегодняшняя ситуация создает дополнительные бюрократические препоны, создается "давление" организационно-правовой среды на местные инициативы что приводит к их ослаблению, потере мотивации их сторонников и организаторов", - констатировал эксперт.

Другая проблема, по словам экономиста, кроется в недостатке компетентных людей среди представителей гражданского общества и власти, обладающих пониманием сути этого инструмента, а также соответствующими знаниями и умениями.

"В ходе проводимых нами тренингов буквально на пальцах приходится объяснять представителям местных исполкомов, для чего необходимы местные инициативы и как они могут усилить их позиции", - отметил О. Сивограков.

Среди факторов, препятствующих развитию МП-21 в Беларуси, эксперт также назвал прекращение работы Национальной комиссии по устойчивому развитию при Совмине, отсутствие министерства или госоргана, который курировал бы вопросы развития на местном уровне, отсутствие механизмов господдержки МП-21, а также нечеткость их правового статуса.

По мнению О. Сивогракова, именно этими обстоятельствами во многом объясняется пассивность местных властей в работе по МП-21.

"Обратимся к зарубежному опыту. Что мы видим? Министерство регионального развития, пространственного планирования, устойчивого развития и так далее. То есть эта сфера институционально закрепилась в структуре власти большинства европейских стран", - рассказал эксперт.

Актуальными вопросами остается информирование населения, методологическое содействие, повышение экспертного потенциала, формирование спроса на создание местных инициатив среди населения, а также стартовая поддержка проектов.

"Как показывает опыт работы проекта ПРООН, даже написать простейшую заявку на реализацию проекта иногда становится проблемой: идей полно, но для грамотного их оформления у людей не хватает навыков", - констатировал О. Сивограков.

В сложившейся ситуации, считает эксперт, становится актуальной деятельность негосударственных структур, а также международных и зарубежных программ и проектов по различным направлениям устойчивого развития.

Кого поддерживать?

Впрочем, мнение по поводу реальных успехов в реализации местных повесток развития у некоторых участников конференции было довольно скептическое, равно как и к устоявшемуся определению "устойчивое развитие".

В качестве образного примера руководитель Агентства гуманитарных технологий Владимир Мацкевич привел случай, когда на вопрос о причинах проигранной битвы солдат наполеоновской армии ответил, что на это было 50 причин: первая - в пушках не было снарядов, а про остальные можно и не говорить.

"Есть ключевые причины и факторы, после которых остальные если и можно обсуждать, то уже в ином ключе, - сказал В. Мацкевич. - Во всех наших экспедициях по белорусским городам субъектов развития, в том числе и устойчивого, равно как и местных сообществ, мы не находили. Они уничтожены комплексом урбанизации и индустриализации, с одной стороны, и коллективизацией - с другой. Вместо традиционных сообществ, которые складывались веками, пришли иные формы организации... Местного самоуправления как явления у нас нет, есть распространенные на местах органы государственной власти".

С тезисом об отсутствии в Беларуси "субъектов устойчивого развития" как таковых согласились многие участники семинара. При этом наличие нескольких сформировавшихся субъектов, по мнению эксперта, еще не свидетельствует о прогрессе в этом направлении.

В этом свете, по мнению социолога, такого рода факторы, как прекращение работы профильной комиссии в правительстве, вовсе не являются главными препятствиями в развитии МП-21.

Прежде всего, считает Д. Мацкевич, необходимо реально объединить два мира - концептуальный мир интеллектуалов-экспертов, занятых в этой сфере (ученых, лидеров НГО и т. д.) и местных "чудаков" - учителей, священников, художников, то есть тех людей, благодаря энергии и энтузиазму которых сегодня хоть как-то развивается местное сообщество.

"Таких людей мы находим достаточно много. И на данном этапе нам стоит заняться их поддержкой и объединением".

Однако проблема, по словам Д. Мацкевича, состоит в том, что за редким исключением эти люди могут мыслить категориями города, воспринимать его как субъект развития. "Необходимо "усилить" этих людей, чтобы мы могли хоть как-то запустить развитие местных сообществ, создать точечные очаги их развития", - считает он.

Отметим, что к настоящему времени опубликованы 3 полных текста местных стратегий развития (г. Минска, Дисненского края и Занарочанского сельсовета) и одна стратегия учреждения (Минской экологической гимназии № 19). Также опубликована Концепция устойчивого развития Лепельского района, концепции Россонского района, поселка Силовичи, а также ряда школ.

Своим опытом в ходе мероприятия поделились также эксперты из Литвы, Украины и России. С учетом многообразия мнений можно сказать, что организатором удалось достичь поставленных целей - "собрать" разрозненные знания и опыт в сфере местного развития, обсудить итоги исследований, результаты реализации различных подходов в управлении и реализации местного развития.