Реформа местного самоуправления: децентрализация, финансирование, взаимопонимание

Реформа местного самоуправления — одна из базовых и многосложных во всех странах Европы, которые попрощались с социалистическим наследием. Во многом именно благодаря сотрудничеству государства и населения, местных общин им удалось двинуться вперед.

Польша: Местные бюджеты прозрачны до злотого!

Система самоуправления у наших западных соседей — независимая от государства структура, которую выбирают жители на местном уровне.

— По закону она обязана сотрудничать со всеми локальными сообществами: школами, бизнесменами, общественными организациями, — говорит вице-директор Малопольского института территориального самоуправления и администрации Фонда развития местной демократии Войцех Одзимек. — Они вместе работают на общую пользу, ищут возможности развития регионов, добиваются дополнительного финансирования. Это реально, если удается доказать, что инициатива крайне важна. Например, сейчас вот по такой схеме во многих маленьких городках стали финансироваться непрофессиональные спортивные клубы.

Чтобы эффективно работать в администрации местного управления, нужно следить за всеми изменениями в законодательстве, изучать опыт соседей, самим проявлять креативный подход к обязанностям. Попасть на работу туда не просто: нужно выиграть конкурс, а это значит, в том числе, и продемонстрировать свои компетенции. Если их не хватает в процессе работы, чтобы отвечать на новые вызовы (например, в связи с изменениями права), кадры обязаны пройти дополнительное обучение. Но за это платит гмина из специального фонда. Раз платит, то следит за эффективностью вложений, регулярно проводит аттестацию своих работников. Если речь идет о дополнительном полном обучении, например в вузах, то это администрация не финансирует.

Как раз сейчас, после летних отпусков, в органах самоуправления идет работа над бюджетами следующего года. Например, где-то считают, что прежде всего необходимо отремонтировать дорогу. С этим предложением люди идут к депутату. Тот собирает все предложения и выносит на рассмотрение совета депутатов. Они анализируют ситуацию, чтобы понять, какая проблема первостепенная, а с чем можно повременить. Например, посчитают, что как раз с той самой дорогой придется подождать, ведь в городке есть еще одна, куда более загруженная и разбитая — вот на нее и пойдут средства. Если данное предложение принято, проект ремонта рассматривают эксперты и отдел инвестиций. Кроме того, эксперты устанавливают, хватит ли финансирования в местном бюджете, нужно ли искать дополнительные средства, где именно…

Прозрачность в принятии любых решений — железное правило органов самоуправления. Финансовые потоки ни для кого не секрет. Например, в гминах регулярно проходят собрания, на которых администрация знакомит жителей с состоянием дел, рассказывает, сколько на что потрачено. Вся информация обязательно есть и на сайтах администраций.

Проблема решена? Нет, как и во всех развитых странах, наше население все меньше интересуется финансовыми отчетами администраций, потому что видит — условия жизни улучшаются, а значит, средства тратятся правильно. Хотя это очень плохо, когда общество перестает быть активным и начинает безоговорочно доверять управленцам. Необходимо постоянно активизировать население через различные действия и проекты неправительственных организаций, через другие всевозможные способы.



Украина: Без демонтажа никак. Но проводить его надо с умом…

Сергей Адамович, депутат Ивано-Франковского областного совета, доктор исторических наук, профессор Прикарпатского национального университета имени Василя Стефаника:

— После победы Революции достоинства реформа самоуправления началась с объединения территориальных общин (ОТГ), поскольку сельские советы в большинстве сел далеки от эффективного менеджмента и в основном являются дотационными.

Финансовыми инструментами стали государственные субвенции, гранты на инфраструктурные проекты, поступления от налогов и сборов, кредитные ресурсы. В целом государственная поддержка на развитие общин, инфраструктуры увеличилась от 0,5 млрд гривен в 2014 г. до 9 млрд гривен в 2017 г. (в 2018 г. запланировано 12,9 млрд гривен).

Ассоциация ОТГ определяет взаимодействие с органами исполнительной власти на местном и национальном уровне, отстаивает интересы своих членов.

А проблем, естественно, хватает. Например, потребовалось немало усилий, чтобы объединение воспользовалось своими новыми возможностями и улучшило медицинское обслуживание, предоставление социальных и административных услуг, подняло уровень пассажирских перевозок, привлекло значительно большее финансирование на развитие инфраструктуры населенных пунктов.

Отчасти это тормозилось правительственными ограничениями, поскольку вначале ОТГ в финансовом плане признавались потенциально несостоятельными. Центральные органы власти вместо ликвидации обл- и райгосадминистраций, которые тратят значительную часть финансовых ресурсов и являются лишними при условии передачи власти на местах исполкомам местных советов, приняли решение начать децентрализацию путем объединения территорий и сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления. Мы в этом видим первый недостаток децентрализационных изменений.

Второй — слишком быстрые темпы украинской реформы. Ведь в спешке многое теряется, ломается, не срабатывает.

Третьей опасностью объединения территориальных общин является то, что центральные органы власти в результате реформы перекладывают ответственность за социальную инфраструктуру на местное самоуправление. Правительство Азарова пыталось вообще закрывать школы, больницы и библиотеки, а действующий Кабинет министров отдает инфраструктуру на содержание местных общин — таким образом, уже не он будет уничтожать социальную инфраструктуру в украинском селе, а сами общины. Это не выход.

Начало реформы показало определенную бивалентность планируемых мероприятий. С одной стороны, закон Украины «О добровольном объединении территориальных общин» предусматривал добровольность создания ОТГ. Однако методы, которыми исполнительная власть заставляла депутатов облсоветов голосовать за «Перспективный план образования Объединенных территориальных общин (ОТГ)», является свидетельством тому, что мы недалеко ушли от советской политической системы диктата и формализма. Создание ОТГ осложнялось также неурегулированностью ряда юридических вопросов из-за пробелов в действующем законодательстве.

В то же время, для полноценного функционирования местного самоуправления в объединенных территориальных общинах необходимо передать органам местного самоуправления надлежащий объем полномочий в управлении земельными ресурсами и планировании территорий и градостроительной деятельности.


Чехия: Власть и активисты — это улица с двусторонним движением

В Чехии, начиная с главного закона страны и заканчивая ведомственными законодательными актами, четко прописана необходимость учета мнения гражданского общества при решении очень многих вопросов.

В некоторых министерствах даже есть отделы по работе с неправительственными организациями, приняты специальные программы, в рамках которых НГО получают заказы от государства и финансирование на их реализацию.

Заместитель руководителя Департамента планирования политики МИД Чехии Мартин Сваровски убежден: чтобы такое взаимодействие было эффективным, нужна четкая система. Госслужащие должны не просто советоваться с населением, но и активно с ним работать, заказывать различного рода исследования экспертам гражданского общества, обучать население навыкам самоуправления.

Например, в Чехии есть неправительственные организации, которые учат не только госслужащих, представителей НГО и депутатов местных собраний, но даже школьников. Почему? Это работа на перспективу. Ведь дети вырастают и когда впоследствии занимают важные посты, то не боятся гражданского общества, понимают важность его участия в решении самых разных проблем.

Очень важный момент: если раньше активисты стучались с просьбами в двери различных кабинетов, то сейчас в большинстве случаев обучающие организации работают по запросу местных администраций. И если граждане активно контактируют с ними на подготовительной стадии разработки местных стратегий развития, то потом активно участвуют и в выполнении этих планов.

Чтобы у проекта был шанс на успех, устанавливаются основные правила, которым должен следовать каждый, кто захочет принять участие в его реализации.

Так, для привлечения общественности проводят специальное исследование либо анкетирование, чтобы узнать мнения жителей об уже отобранных темах или проектах. После этого проводится встреча со всеми заинтересованными участниками, где составляется перечень приоритетных проблем и возможных вариантов их решения, а также формируются рабочие группы из желающих. Эти группы готовят планы действий, которые обсуждаются далее общественностью и собственно представительским органом. Затем он решает, какие части плана будут реализованы, выделяет средства и составляет реальный график выполнения работ. Когда они начинаются, каждый этап должен быть абсолютно прозрачным: чиновники обязаны периодически через СМИ либо во время встреч с населением информировать о продвижении реализации того или иного проекта.


5 выводов зарубежных экспертов

1. Беларусь должна отказаться от модели управления, когда существует жесткая централизация местных властей на всех уровнях и ярко выраженный дисбаланс интересов в отношениях «государство—общество» в сторону государства.

2. Процесс реформирования местного самоуправления должен сопровождаться активным информированием населения и привлечением к сотрудничеству институтов гражданского общества.

3. Государственный бюджет путем субвенций и дотаций обязан продолжать финансово содействовать в сохранении социально-культурной инфраструктуры в территориальных общинах.

4. Органы государственной власти должны обеспечить подготовку кадрового обеспечения для местного самоуправления.

5. Преобразование административного устройства и предоставление реальных полномочий местному самоуправлению должно происходить вследствие политических дебатов и экспертных исследований на протяжении длительного времени.