Малому приграничному движению мешает политика
Проблемы в политических отношениях между странами препятствует запуску соглашений о малом приграничном движении.
В частности, политические взгляды не способствуют прогрессу в вопросах малого приграничного движения между Беларусью и Литвой, а также между Беларусью и Польшей. Более того, к вопросам политическим в этой сфере добавляются и экономические.
Об этом идет речь в новом исследовании "Держать дверь приоткрытой: малый приграничный режим на восточных границах ЕС", которым Белорусский институт стратегических исследований (BISS) поделился с Thinktanks.by.
Как отмечает во вступительной части исследования его автор, аналитик BISS Андрей Елисеев, расширение Европейского Союза в 2004 году и последующее вступление новых членов в Шенгенское пространство в декабре 2007 года привели к значительному увеличению размеров визовых сборов и усложнению визовых процедур для заявителей. Это проявилось в резком сокращении числа выдаваемых виз жителям Беларуси, Украины и Калининградской области.
Механизм для местного населения
Своевременным правовым механизмом, позволяющим смягчить отрицательные последствия расширения Шенгенского пространства, стал Регламент ЕС о Малом приграничном движении (МПД), которое позволяет держать границы Европейского союза приоткрытыми для жителей восточного пограничья (для обоснованных поездок с семейными, культурными, социальными и экономическими целями).
Регламент ЕС о МПД, принятый в 2006 году, дает возможность государствам ЕС заключать соглашения с соседними странами о безвизовом режиме пересечения границы для жителей, проживающих в пределах 30-50 километров от границы. По состоянию на середину 2015 года, из девяти из 14 участков границы (то есть, границ стран ЕС с Россией, Беларусью, Украиной и Молдовой) действует режим МПД.
Параметры пограничных зон в рамках действующего и потенциальных МПД
В 2008 – 2014 гг. было выдано около 600 тысяч разрешений на МПД, которые позволили их обладателям совершить миллионы пересечений границы и пребывать в приграничье соседней страны без визы. Действие МПД многогранно, оно влияет как на мобильность жителей приграничья, так и на экономическое и социальное развитие пограничных регионов.
В исследовании BISS анализируются действующие и потенциальные МПД на восточных границах ЕС, а также Норвегии, как страны Шенгенского соглашения, не являющейся членом ЕС.
Однако в результирующей части документа значительное внимание уделяется Беларуси и ее странам-соседям.
Мобильность приграничья
В исследовании отмечается, что законодательство ЕС о МПД - своевременное исключение из шенгенского законодательства. Оно является важным инструментом для увеличения мобильности приграничного населения в условиях усложнившихся процедур перемещения через границу после расширения Шенгенского пространства.
Из 14 участков границы на восточных рубежах ЕС малые приграничные движения были запущены на 9. При этом на трех секциях границы (между Литвой и Беларусью, Литвой и Россией, Польшей и Беларусью) введение МПД застопорилось по различным, включая политические, причинам, а в двух случаях (между Финляндией и Россией, Эстонией и Россией) такие переговоры вообще не начинались.
В целом, режимы МПД в значительной степени способствуют мобильности приграничного населения. Со времени принятия Регламента было выдано около 600 тыс. разрешений на МПД, и их обладатели совершили миллионы пересечений границы. На некоторых участках границы (Польша-Украина, Норвегия-Россия, Польша-Россия), обладатели разрешений на МПД совершают до половины всех пересечений границы. В случае ряда МПД главным мотивом перемещений в соседнее пограничье является челночная торговля (Норвегия- Россия, Польша-Россия, Польша-Украина), в то время как в случае других МПД очень важны поездки, обусловленные семейными связями (Словакия-Украина, Венгрия-Украина, Румыния-Молдова, Латвия-Беларусь).
Нарушений мало, но вмешивается политика
Случаи пересечения дозволенной приграничной зоны обладателями разрешений на МПД довольно редкие. Во многом это объясняется высокими издержками для нарушителей, вплоть до запрета на въезд в ЕС. Явные угрозы безопасности, связанные с действием МПД, не обнаружены.
Анализ показал, что проблемы в политических отношениях между странами препятствует запуску соглашений о МПД. В ряде случаев (Литва-Россия, Литва-Беларусь, Латвия- Беларусь, в некоторой степени — Эстония-Россия, ранее также — Румыния-Украина) соображения политических элит препятствуют прогрессу по МПД, несмотря на явную заинтересованность в нем пограничных сообществ и/или местных властей. В случае литовско-белорусского и польско-белорусского кейсов, важную роль в принятии решений играют также экономические соображения.
Польза в символизме и выгоднее населения
Поскольку МПД облегчает пересечение границы и делает его менее обременительным для более широких категорий приграничного населения, это способствует увеличению челночной торговли. В связи с этим государства приняли ряд законодательных мер по противодействию масштабной торговли акцизными товарами, которая отрицательно сказывается на управлении границами. При этом национальные правительства менее активны в деле строительства и обновления приграничной инфраструктуры. Опрошенные эксперты и практики указывают на недостаточно развитую приграничную инфраструктуру на большинстве участков границы с действующими МПД.
Влияние МПД на отношения стран многогранны. Они не только приносят практические выгоды приграничному населению, но в ряде случаев имеют важное символическое значение. Они в состоянии улучшить двусторонние отношения (как в случае запуска МПД между Польшей и Россией, Норвегией и Россией). В других случаях, наоборот, невозможность договориться по запуску МПД способствовало еще большему охлаждению отношений ─ как в случае Румынии и Украины до недавнего запуска соглашения, а также частично в случае МПД между Беларусью с Литвой и Польшей.