Эксперт МГИМО: «С переименованием СБСЕ в ОБСЕ процесс переговоров на основе консенсуса канул в лету»
Профессор кафедры европейской интеграции Лев Воронков рассказал «Экспертам МГИМО» о своей книге «Хельсинкский процесс и европейская безопасность. Что дальше?».
— Проблематика европейской безопасности возникла до Хельсинкского процесса. Почему вы посвятили свою книгу именно этому отрезку истории и именно тематике ОБСЕ? В чем заключается главная заслуга СБСЕ и ОБСЕ?
— Несмотря на наличие большого и даже избыточного количества справочников, книг и обзоров, освещающих деятельность СБСЕ/ОБСЕ, в них трудно найти ответы на ряд важнейших вопросов. Насколько верно утверждение, что Запад выиграл «холодную войну»? Может ли ОБСЕ стать платформой для построения в XXI веке новой системы общеевропейской безопасности? Правомочно ли относить ОБСЕ к числу международных межправительственных организаций, а Заключительный акт СБСЕ — к международно-правовым документам? Почему большинство западных стран, в отличие от России, не считают необходимым вносить какие-либо кардинальные изменения в деятельность ОБСЕ? Переживет ли организация ближайшее десятилетие? В книге я пытаюсь дать на эти вопросы аргументированные ответы.
А между тем, 35 стран, которые в 1975 году договорились в Хельсинки о нерушимости европейских границ и территориальной целостности, превратились к 2012 году в 56 государств-участников ОБСЕ. Переименовав в 1994 году СБСЕ в ОБСЕ с декларированной целью способствовать активизации политических консультаций, государства-участники вскоре после Стамбульского саммита 1999 года полностью прекратили созыв саммитов и встреч ОБСЕ. Государства-участники СБСЕ, которые когда-то требовали от СССР и его союзников упростить визовые ограничения и обеспечить советским гражданам свободу выезда за границу, ужесточили требования для получения виз гражданами России. США ввели санкции против СССР за ограничения выезда советских евреев в виде «поправки Джексона-Вэника». Она до сих пор не отменена, несмотря на то, что Советского Союза уже не существует, примерно 20% населения Израиля составляют бывшие советские граждане, а между ним и Россией введен безвизовый режим. Можно ли создать надежную и стабильную систему европейской безопасности и сотрудничества в Европе на основе, которая допускает такие метаморфозы? Полагаю, ответ очевиден.
Пару слов о заслугах. Роль СБСЕ в преодолении «холодной войны» и усилиях по созданию общеевропейской системы безопасности и сотрудничества на основе консенсуса хорошо известна, хотя и этот процесс имел весьма драматичную внутреннюю динамику. «Заслуга» ОБСЕ состоит в том, что концепция общеевропейской безопасности на базе консенсуса была заменена построением системы европейской безопасности вокруг Североатлантического договора как ее системообразующего центра. Замечу, что консенсуса на этот счет среди государств-участников ОБСЕ не существует до сих пор. С переименованием СБСЕ в ОБСЕ без заключения подлежащего ратификации международного договора, но с приданием новому образованию всех прав, привилегий и иммунитетов международной межправительственной организации, её должностные лица, институты и органы получили возможность говорить от имени всей организации, не согласовывая высказываемые мнения с государствами-участниками. Таким образом, они получили возможность обходить принцип консенсуса, формально его не отменяя. Учитывая тот факт, что большинство государств-участников ОБСЕ являются членами НАТО или ЕС, руководящие органы ОБСЕ практически постоянно оказываются под контролем их представителей, которые часто используют организацию в соответствующих интересах. С моей точки зрения, с переименованием СБСЕ в ОБСЕ процесс переговоров на основе консенсуса канул в лету.
Известный советский и российский дипломат, а ныне сотрудник Института Европы РАН Ю. С. Дерябин, принимавший непосредственное участие в переговорах в рамках Хельсинкского процесса, пришел к справедливому заключению: «У нас до сих пор, по существу, нет полноценной, объемной истории общеевропейского процесса». Надеюсь, что я своей книгой начал устранять этот пробел. Один из рецензентов моей рукописи А. В. Загорский указал, что речь в книге идет о новом взгляде на историографию всего Хельсинкского процесса. В целом я разделяю его точку зрения, хотя исторические сюжеты в ней служат для оценки современной проблематики участия России в том, что по инерции продолжают называть Хельсинкским процессом.
— За десятилетия, прошедшие с момента подписания Заключительного акта СБСЕ 1 августа 1975 года, мир коренным образом изменился. В чем актуальность принципов СБСЕ и ОБСЕ сегодня?
— СБСЕ стало возможным после «Пражской весны» 1968 года, которая продемонстрировала, с одной стороны, неспособность «реального социализма» найти достойный политический ответ на вызов демократических сил (кроме их военного подавления). C другой стороны, события в Чехословакии убедили Запад в том, что политика «наведения мостов» со странами социализма и демократического «размывания» основ существовавшего в них общественного строя может дать куда больший эффект, чем наращивание военно-политического давления на них. Важно было при этом ограничить, а еще лучше исключить возможность военного вмешательства СССР и его союзников для корректировки демократических процессов в странах социализма.
Инструментом обеспечения этих задач стало сокращение обычных вооружений в Европе и меры по укреплению доверия с максимальной транспарентностью военной деятельности. Как только эта задача была снята с повестки дня, Запад утратил интерес с мерам по укреплению доверия, переговоры по которым не ведутся уже более десятилетия, и к ограничению обычных вооружений.
Напомню, что в настоящее время считается действующим ДОВСЕ, заключенный между странами НАТО и Варшавского договора в 1990 году, хотя бывшие страны-члены ОВД являются теперь членами НАТО. Страны-члены НАТО до настоящего времени не приступили к ратификации адаптированного ДОВСЕ под предлогами, не имеющими прямого отношения к договору. Более того, в НАТО вступили новые члены из числа восточноевропейских государств (Албания и Хорватия), военные потенциалы которых включены в военную копилку НАТО наряду с потенциалами бывших членов Варшавского договора. Фактически происходит ползучее и одностороннее наращивания обычных вооружений НАТО в Европе, так сказать, «на законных основаниях». Спрашивается, зачем блоку в этих условиях вести равноправные переговоры с Россией о транспарентности его деятельности, ратифицировать АДОВСЕ и договариваться о каких-то ограничениях вооружений с ней, если ситуация развивается в максимально благоприятном для НАТО направлении? Можно ли полагать, что одобренные в различных документах СБСЕ принципы ведения переговоров в области разоружения здесь соблюдаются? Ответ очевиден.
Хотелось бы подчеркнуть, что декларативное провозглашение в Заключительном акте СБСЕ принципов отношений между государствами-участниками СБСЕ не накладывало на них каких-либо международно-правовых обязательств, так как они не были закреплены в договорном порядке и не проходили процедуру ратификации национальными парламентами. Все международные договора регистрируются в ООН, а Заключительный акт такой регистрации не проходил. От имени СССР он был подписан Генеральным секретарем ЦК КПСС Л.И. Брежневым, который не занимал государственных постов. Советского Союза более нет, как и не существует более КПСС. С точки зрения социалистических стран, принципы Заключительного акта призваны были выполнить охранную функцию в отношении территориальных и иных послевоенных «завоеваний» социализма на европейском континенте. Эта задача более не является актуальной.
Принципы оставались неизменными, и внести в них какие-либо существенные дополнения было весьма трудно, что лишало динамики позиции СССР и других социалистических стран. Западные державы за готовность вновь и вновь подтверждать приверженность этим принципам требовали от социалистических стран новых уступок в области гуманитарного сотрудничества, обеспечив тем самым возможность постоянного наращивания политического давления на них. Постепенно в раздел документов СБСЕ, касающихся проблем «первой» корзины, стали включаться положения, которые увязывали обязательность соблюдения принципов межгосударственных отношений с выполнением гуманитарных требований. В том виде, в каком принципы ОБСЕ существуют сейчас, они не закреплены в договорном плане и являются скорее орудием дипломатической борьбы, чем международно-правовыми нормами. Они могут и должны быть закреплены международным договором и только в таком виде станут актуальными.
-- Можно ли сказать, что в настоящий момент «третья корзина» ОБСЕ — гуманитарная и правозащитная составляющая ее деятельности — перевесила «первую» и «вторую» корзины? Если это так, то почему ОБСЕ в соответствии с законами разделения труда не сосредоточиться на том, что у нее получается лучше всего?
-- Что значит «получается лучше всего»? Можно ли, например, считать успехом гуманитарной «корзины» ОБСЕ смену политических режимов в Молдавии, Украине, Грузии и Киргизии? Ведь общественный протест против этих режимов был фактически спровоцирован БДИПЧ ОБСЕ, не пожелавшей от имени всех государств-участников ОБСЕ, включая Россию (но не спрашивая ее мнения), признать состоявшиеся в них выборы демократичными? Для части государств-участников ОБСЕ это, безусловно, успех. Но далеко не для всех. Были попытки организовать нечто подобное в Белоруссии, Казахстане и России. Нет сомнения, еще будут.
По существу, гуманитарная и правозащитная тематика уже взяты на вооружение западными странами в рамках ОБСЕ для рекрутирования новых членов в НАТО и для смены политических режимов и неугодных политических деятелей в тех государствах, которые не испытывают стремления влиться в ряды НАТО. С такими критериями успеха я согласиться не готов. Вам не кажется странным, что такие восточноевропейские страны, как Албания, Болгария, Румыния, став странами-членами НАТО, одновременно получили «знак демократического качества» и органы ОБСЕ, включая БДИПЧ, моментально потеряли интерес к состоянию в них демократии и к демократичности проходящих в них выборов?
И еще одно странное обстоятельство. Все государства-участники ОБСЕ за исключением Белоруссии и центральноазиатских республик являются членами Совета Европы. Вступая в его члены, они взяли на себя договорные обязательства, превышающие по своему объему тематику «третьей» корзины, и ратифицировали их. В рамках Совета Европы, в отличие от ОБСЕ, есть механизмы, способные обеспечивать соблюдение государствами принимаемых на себя обязательств, в том числе Европейский суд по правам человека. Почему же тогда проблематика «третьей» корзины не закрыта и не передана Совету Европы? Дело в том, что в Совете Европы уважается принцип суверенного равенства государств, как и в любой другой международной межправительственной организации, основанной на международном договоре, а в рамках ОБСЕ таких гарантий никто не давал и таких договорных обязательств не брал. Ко всему, Совет Европы не в состоянии предоставить политическую «крышу» международным институтам и альянсам для работы в тех странах, которые не являются их членами, а ОБСЕ с помощью полевых миссий и прочих инструментов с готовностью делает это. Вся эта проблематика нашла весьма заметное место в изданной книге.
— Так или иначе, вопрос создания новой архитектуры европейской безопасности сохраняет свою актуальность. Насколько вероятно возрождение ОБСЕ в качестве фундамента этой архитектуры? Что помимо отсутствия политической воли этому мешает?
— В отсутствие политической воли любые вопросы крайне затруднительны для решения. Без этого компонента надежную систему европейской безопасности не построишь. В книге я высказал убеждение в том, что в нынешнем своем состоянии ОБСЕ, при наличии столь серьезных системных слабостей, не может стать фундаментом новой архитектуры европейской безопасности. Так как работа в рамках Хельсинкского процесса велась на базе консенсуса, то было бы целесообразно предложить всем государствам-участникам ОБСЕ ввести в собственное законодательство положения документов СБСЕ/ОБСЕ, по которым было в свое время достигнуто согласие. Положения, которые не получат поддержки хотя бы одного государства-участника, следует считать обязательствами, не получившими консенсуса и не требующими исполнения. Уверен, что на оставшемся архитектуру безопасности не построишь. Впрочем, и по этим вопросам в книге имеются соображения, которые, как я надеюсь, станут предметом серьезных дискуссий.