Годы особой уязвимости. Нефтяные войны Москвы и Минска поразительно совпадают с электоральным циклом
История взаимоотношений Беларуси и России в энергетической сфере — это циклический процесс с отрицательным трендом, то есть периоды смягчения условий поставок сменяются периодами их ужесточения, но каждый следующий пик ниже предыдущего. Важно, отмечает директор Исследовательского центра ИПМ Александр Чубрик в своей статье*, что этот цикл «поразительно совпадает с белорусским электоральным циклом, что делает экономику особенно уязвимой к резким изменениям условий торговли энергоносителями».
Эксперт отмечает, что в истории взаимоотношений двух стран было несколько громких газово-нефтяных скандалов, но самый затяжной и сложный конфликт произошел в 2010 г. (то есть тоже в год президентских выборов в Беларуси).
Дорогой газ, российский «Белтрансгаз»
2006−2009. К концу 2006 года Беларусь покупала российский газ примерно за 15% от мировой цены и оставляла у себя всю сверхприбыль от экспорта нефтепродуктов на мировой рынок, импортируя из России нефть по внутрироссийским ценам. Сверхльготные условия поставок газа долгое время обусловливались продажей России «Белтрансгаза», но, поскольку Беларусь так и не выполнила это условие, Россия повысила цену на газ с 1 января 2007 г. более чем вдвое. Избежать срыва поставок сторонам удалось (контракт на поставку газа был подписан вечером 31 декабря 2006 года), 50% акций «Белтрансгаза» были впоследствии проданы за 2,5 млрд долларов. Условия поставок нефти тоже изменились: Россия ввела пошлину на нефть для Беларуси, чтобы постепенно перейти к изъятию в бюджет всей сверхприбыли от белорусского экспорта нефтепродуктов. Конфликт был погашен, график повышения пошлин на нефть для Беларуси на три года установлен, предпосылки для следующего нефтяного конфликта в 2010 г. созданы, пишет Александр Чубрик.
2010−2011 гг. Переговоры этого периода касались не только двухсторонних отношений по поводу поставок нефти и газа, но и новой конфигурации Таможенного союза и Единого экономического пространства. Конфликт уже традиционно начался с цены газа и стоимости его транзита через Беларусь: с ноября 2009 года Минск несколько месяцев не согласовывал российские платежи за транзит, считая, что его стоимость выше, чем та, которую соглашался платить «Газпром». Затем Беларусь стала платить за газ более низкую цену, чем предусматривалось контрактом. В итоге у обеих сторон накопился примерно одинаковый по сумме долг, который был погашен сначала Беларусью, затем «Газпромом» летом 2010 г.
— В это же время страны вели переговоры о конфигурации нового соглашения о таможенном союзе и едином экономическом пространстве с участием Казахстана, причем Беларусь использовала эти переговоры, чтобы добиться лучших условий импорта нефти и газа, а Россия опиралась на свою абсолютно монопольную позицию как поставщика углеводородов в Беларусь, чтобы добиться контроля над «Белтрансгазом», — отмечает эксперт.
Беларусь тогда унифицировала пошлины на нефть и нефтепродукты с российскими, а доходы от пошлин на белорусский экспорт нефтепродуктов, произведенных из российской нефти, стали перечисляться в российский бюджет. В итоге переговоры насчет условий поставок нефти продолжались еще год и закончились продажей оставшихся 50% акций «Белтрансгаза», напоминает автор.
— С точки зрения импорта нефти ситуация выглядела следующим образом. С начала 2010 года Россия начала экспортировать нефть в Беларусь по мировым ценам (за исключением 6,3 млн т для внутреннего потребления — на них сохранялась низкая цена). Поскольку при таких условиях экспорт нефтепродуктов по ряду географических направлений перестал быть рентабельным, Беларусь резко ограничила импорт российской нефти (c 21,5 млн т в 2009 году до 13 млн т в 2010 году), перестала экспортировать собственную сырую нефть (примерно 1,7 млн т) и даже закупила 1,8 млн т нефти в Венесуэле.
В 2011 году импорт нефти из России вырос до 18,1 млн т, суммарный импорт из Венесуэлы и Азербайджана достиг 2,3 млн т, а экспорт собственной нефти был целиком восстановлен; экспорт нефтепродуктов даже превысил уровень 2009 года (внутреннее потребление практически целиком обеспечивалось беспошлинным импортом российских нефтепродуктов).
Хитрые «растворители-разбавители»
Александр Чубрик также напоминает про конфликт 2012 года, когда Беларусь наладила фактически реэкспорт российских углеводородов под видом различных продуктов нефтехимии, не облагаемых пошлинами.
— Впервые он проявился в 2008 году, когда Беларусь резко нарастила производство химических растворителей и разбавителей, а экспорт по товарной группе 3814 «Растворители и разбавители сложные органические» вырос с близкой к нулю величины до 0,5 млн т. В 2011 году суммарный «квазинефтяной» экспорт превысил 2,8 млн т, а за первые три квартала 2012 года — 5 млн т, что оказало существенное влияние на экономическую политику Беларуси. Поскольку схема действовала «по нарастающей» 4,5 года, незнание о ней российских властей просто исключено; тем не менее, летом 2012 г. Россия обвинила Беларусь в «контрабанде российских нефтепродуктов», оценив потери своего бюджета в несколько сотен миллионов долларов.
В результате импорт нефтепродуктов из России снизился с в среднем 1,1 млн т в месяц в январе-июле 2012 г. до 373 тыс. т в августе, 135 тыс. т в сентябре, в среднем 20 тыс. т в месяц в следующие четыре месяца, а затем 14 месяцев колебался около 5 тыс. т в месяц. Практически полного прекращения импорта нефтепродуктов из России хватило для исчерпания конфликта — денежные претензии были забыты до 2018 года.
В 2014 году Россия принимает решение о реализации «налогового маневра» — постепенного замещения экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты налогом на добычу полезных ископаемых. Цель маневра — стимулировать компании к инвестициям в нефтепереработку, поскольку глубина переработки нефти в России была существенно ниже, чем в странах, покупающих нефть по рыночным ценам (и ниже, чем в Беларуси). Для Беларуси налоговый маневр означал повышение цен на импортируемую нефть, поэтому страны начали долгие переговоры о компенсации. Итогом, напоминает Чубрик, стала договоренность (на год, затем она продлевалась) о зачислении всех доходов от экспортных пошлин на нефтепродукты, производимые Беларусью из российской нефти. Но по мере реализации налогового маневра эта сумма уменьшается, поэтому вопрос о компенсации с тех пор не исчезал с повестки дня переговоров сторон.
Поворотный 2016-й
Очередная полномасштабная война началась в 2016 году. Падение мировых цен на нефть в 2015—2016 годах имело серьезные последствия для Беларуси: во-первых, доходы бюджета от экспортных пошлин на нефтепродукты оказались ниже ожидаемых, во-вторых, поскольку формула расчета цены на газ для Беларуси практически не зависела от мировых цен на нефть (в отличие от рыночной цены), в 2015 году и особенно в 2016 году цена, по которой Беларусь импортировала газ, приблизилась к мировой. В 2014 году она составляла 51,2% от цены, по которой Россия экспортировала газ в «остальной мир», в 2015 — 61,7%, а в 2016 году — 85,9%, исторический максимум.
Вторым «ударом» стало падение внутренних долларовых цен на газ в России после валютного кризиса 2014 года. В итоге внутренние цены на газ в Беларуси и России стали отличаться еще больше, что негативно сказалось на конкурентоспособности ряда белорусских компаний — крупных потребителей газа и электроэнергии. В этой ситуации Беларусь начала оплачивать российский газ частично, исходя из собственной оценки «справедливой» цены. Разницу Россия рассматривала как накопление долга за газ, и, поскольку Беларусь не соглашалась ее погашать, настаивая на пересмотре действующей формулы, с 3 квартала 2016 года она резко ограничила поставки нефти в Беларусь. Если в первом полугодии Беларусь импортировала в среднем 1,92 млн т нефти в месяц, то в третьем квартале — 1,18 млн т в месяц, в четвертом — 1,01 млн т в месяц, а в 1 квартале 2017 года — 1,34 млн т в месяц. Беларусь даже начала импортировать нефть из Казахстана, но за 11 месяцев купила всего 108,6 тыс. т — меньше 10% от среднемесячного объема импорта из России в период ограничения поставок, отмечает эксперт.
— После нескольких итераций переговоров (Беларусь настаивала на снижении цены) стороны пришли к соглашению о компенсации потерь для Беларуси через механизм «перетаможки» и Беларусь погасила накопленный долг, — напоминает Чубрик.
Формула расчета цены осталась прежней, но Беларусь на 3 года получила возможность импортировать из России до 24 млн т нефти в год, из них 6 млн тонн составила «перетаможка» (перечисление в белорусский бюджет суммы экспортной пошлины с этого объема нефти).
— Так «Газпром» избежал падения рентабельности поставок в Беларусь, российский бюджет обеспечил белорусскому бюджету источник финансирования погашения внешнего долга, в том числе перед Россией и ЕФСР. Для белорусских потребителей газа и электроэнергии это соглашение не принесло снижения издержек, которого первоначально добивалась белорусская сторона. Договоренности снова были краткосрочными и снова истекали в год президентских выборов в Беларуси.
Судя по динамике экспорта отдельных товарных групп (например, 3811, 2715 и 2707), а также по объемам импорта российских нефтепродуктов, реэкспорт понемногу «возрождался»: к середине 2018 года импорт российских нефтепродуктов в годовом выражении достиг 4 млн т. Летом 2018 г. российская сторона приостановила ряд выплат Беларуси (выплаты в рамках «перетаможки», кредит ЕФСР и государственный кредит). Согласно сообщениям СМИ, их возобновление обусловливалось запретом на ввоз в Беларусь российских нефтепродуктов сверх согласованных странами объемов и компенсацией Беларусью потерь российского бюджета. В сентябре министр энергетики России заявил, что Беларусь полностью себя обеспечивает нефтепродуктами и не нуждается в их импорте из России, и с декабря 2018 г. по настоящее время их импорт составляет 6,6 тыс. т в месяц. Вопрос о денежной компенсации «потерь российского бюджета» снова ушел с повестки дня.
— Если в нынешнем году ситуация будет развиваться по сценарию 2010 г., то нас может ожидать спад ВВП из-за падения объемов переработки нефти и экспорта нефтепродуктов. Так или иначе, мы подходим к ситуации, когда определенность от наличия долгосрочных контрактов на поставку российских нефти и газа, пусть даже по рыночным ценам, окажется более ценной для компаний и населения, чем краткосрочные льготы, обусловливаемые политическими требованиями. И сэкономит уйму времени высших должностных лиц и обычных госслужащих, которое сейчас уходит на переговоры и постоянную работу над документами, смысл которых в том, чтобы быть непринятыми, — предупреждает Александр Чубрик.
*Работа подготовлена в рамках проекта «Развитие Кастрычніцкага эканамічнага форуму» (проект международной технической помощи № 2/16/000810, финансируется Европейским союзом).