Почему госсектор больше не справляется с ролью собеса и зачем поддержка «работающим бедным»

Существующая в Беларуси система социальной защиты требует совершенствования для сокращения малообеспеченности и смягчения последствий экономических шоков, констатируют эксперты Всемирного банка в подготовленной записке.

Госсектор больше не справляется с ролью собеса

«Роль госсектора как элемента предоставления социальной защиты ослабевает. С начала 2000-х годов и вплоть до 2008 года мощный экономический рост и центральная роль госсектора в экономике помогли Беларуси добиться значительных успехов в сокращении уровня бедности. Госсектор предоставлял косвенную социальную помощь в виде гарантированных рабочих мест на госпредприятиях, ценового контроля, а также косвенных энергетических субсидий. Однако эта модель становится все менее эффективной в обеспечении как экономического роста, так и социальной защиты», — констатировали эксперты.

Рецессия 2015−2016 годов обнажила ряд структурных слабостей белорусской модели экономического роста, а также привела к снижению доходов домохозяйств, напоминают специалисты. Риски связаны с внутренней негибкостью: по мере того, как растущее число госпредприятий сталкивается с финансовыми затруднениями, роль госсектора как источника социальной защиты ослабевает.

Всемирный банк рекомендует переориентировать систему социальной помощи Беларуси в плане механизмов сокращения малообеспеченности и преодоления последствий экономических шоков. Сейчас Беларусь расходует около 2,5% ВВП на социальную помощь — что выше среднего показателя по региону Европы и Центральной Азии (2,2%), но набор программ остается асимметричным, ограничивая эффективность и адаптивность существующей системы. К примеру, на пособия семьям с детьми приходятся около 70% всех расходов системы соцзащиты, а пособия по инвалидности и социальные пенсии — вторая и третья по величине категории расходов, соответственно. Только 3% от общих расходов на систему соцзащиты идут на адресную помощь малообеспеченным гражданам, а расходы на пособия по безработице занимают крайне незначительную долю в общих расходах.

Именно расширение охвата адресной социальной помощью во Всемирном банке считают важным инструментом снижения уязвимости и неравенства. Исследование Всемирного банка «Фискальное перераспределение в Беларуси», проведенное в 2017 году, показывает, что пособия в денежном и натуральном выражении сейчас составляют всего около 4% располагаемого дохода для 10% домашних хозяйств с самыми низкими доходами, и только около 1% для вторых 10% по уровню дохода. «Эти низкие показатели замещения свидетельствуют о том, что существующий набор программ социальной помощи ограничен с точки зрения эффективности усилий по прямому сокращению бедности и смягчению последствий экономических шоков», — констатируют эксперты.

Хорошо функционирующая система социальной помощи выполняет две важные функции:

— защиты (для сведения к минимуму общего уровня бедности и защиты доходов уязвимых домашних хозяйств);

— предотвращения (для сдерживания возможного роста уровня малообеспеченности в период экономический шоков или иных изменений, тем самым смягчая последствия для населения).

Таким образом, механизмы социальной помощи могут играть важную вспомогательную роль, позволяя снизить неопределенность неблагоприятных последствий реформ, будь то более повышение тарифов на коммунальные услуги, или же рост безработицы в период структурных реформ, считают эксперты.

Усилить адресность

Всемирный банк отмечает, что один из недостатков существующей адресной поддержки — высокий уровень исключения «работающих бедных» домашних хозяйств, в которые входят занятые, но малообеспеченные граждане. Для решения этой проблемы может быть предусмотрено усиление государственной адресной социальной помощи, предоставляемой в виде ежемесячного социального пособия для семей с низким доходом.

Это может быть сделано путем, во-первых, расширения охвата и увеличения размера помощи, во-вторых, обеспечения роста доходов получателей пособий с восстановлением занятости при наличии финансовых стимулов к труду и помощи в трудоустройстве. «Оценки показывают, что такие меры потребуют дополнительных бюджетных ресурсов, однако они все же будут доступными и экономически эффективными в части сокращения уровня бедности и обеспечения базового дохода для самых малообеспеченных домохозяйств», — считают эксперты.

Превращение ежемесячных социальных пособий в рамках государственной адресной помощи в главную программу системы социальной помощи обеспечит справедливый подход к решению проблемы бедности и повышению социальной устойчивости, полагает Всемирный банк. Расширение охвата ежемесячного социального пособия и его предоставление всем малоимущим домохозяйствам, включая «работающих бедных», и увеличение размера пособия может сделать эту программу ключевым инструментом для борьбы с бедностью при обеспечении устойчивости домохозяйств к экономическим шокам в будущем. Тщательная перестройка состава программ помощи позволит минимизировать зависимость от пособий и укрепить стимулы к занятости, отмечают эксперты.

Расширение охвата и интеграция государственной адресной социальной помощи, помощи безработным и активных мер на рынке труда необходимы для стимулирования перемещения трудовых ресурсов внутри экономики. Имеющиеся данные свидетельствуют о том, что в период с 2000 по 2017 годы микро- и малые предприятия, в основном частные, были способны поглощать рабочую силу. Однако существующие механизмы социальной помощи недостаточны для поддержки движения рабочей силы из менее производительных отраслей и предприятий в более производительные.

Эксперты обращают внимание на то, что частичная реформа субсидирования коммунальных услуг привела к увеличению их стоимости для домашних хозяйств. В дальнейшем, без эффективной системы социальной помощи шок в результате выхода на полную стоимость возмещения затрат может стать вполне ощутимым. В частности, домохозяйства с самыми низкими доходами тратят около 17% своего дохода на коммунальные услуги. Около 27% домохозяйств испытывают «энергетическую бедность», расходуя более 10% своих доходов на коммунальные услуги. Для сравнения, уровень энергетической бедности в Польше составляет 6%, а в Сербии — 5%.

Однако, констатирует Всемирный банк, текущая программа безналичных жилищных субсидий — программа помощи малоимущим на основе критериев нуждаемости — крайне мала как по охвату, так и бюджету. Из-за очень ограничивающих условий предоставления она охватывает только 0,5% населения и составляет лишь 0,0012 процента ВВП. Увеличение охвата и размера субсидий позволит повысить доступность пользования энергетическими услугами, предоставляя тем самым помощь нуждающимся в ней домохозяйствам.