Условия обусловленного финансирования: МВФ vs ЕФСР

«Официальные органы осуществили ряд важных мер и реформ, однако предстоит сделать еще многое» Так охарактеризовал прогресс в области трансформации экономики Беларуси Международный валютный фонд миссия которого прибыла в Минск. Поскольку Беларусь как никогда остро нуждается в рефинансировании долга, роль международных финансовых организаций в формировании программы действий белорусских экономических властей может оказаться выше, чем в период реализации предыдущих программ. Директор Исследовательского центра ИПМ Александр Чубрик проанализировал проблемы, которые диагностированы международными финансовыми организациями, предоставляющими крупномасштабную поддержку программ реформ, рассмотрев возможные условия, которые выдвигаются белорусской стороне.

Евразийский фонд стабилизации и развития предоставил поддержку программе реформ, направленной на «создание макроэкономических предпосылок экономического роста и проведение рыночных реформ, нацеленных на обеспечение его устойчивости». МВФ говорит о необходимости «более фундаментальной переориентации экономики на рост за счет рыночных сил», а механизм расширенного финансирования, в рамках которого белорусская сторона запросила поддержку Фонда, предполагает «поддержку комплексной программы, которая включает меры, которые по своему характеру и охвату требуются для корректировки структурных дисбалансов».

Есть проблемы

ЕФСР делает акцент на макроэкономических проблемах, предполагая, что их решение потребует дополнительного проведения структурных реформ, позволит снизить процентные ставки, повысить эффективность распределения ресурсов и возобновить инвестиционную активность. Он также полагает, что курс белорусского рубля завышен из-за высоких реальных процентных ставок. Александр Чубрик склонен верить оценкам Нацбанка, полагающего, что валютный курс находится скорее ниже своего равновесного значения. «В пользу этого говорит чистая продажа валюты на внутреннем валютном рынке на фоне снижающихся процентных ставок. Наконец, за полгода до начала программы был осуществлен переход на двойной аукцион, и риск формирования множественности курсов при таком режиме крайне низок», — отмечает эксперт.

Дисбаланс между зарплатой и производительностью труда тоже в значительной степени ликвидирован: темпы роста производительности труда в номинальном выражении превышают темпы роста реальной зарплаты с третьего квартала 2014 г. «Не выглядит обоснованной позиция ЕФСР относительно того, что рост заработной платы в бюджетном секторе будет приводить к росту зарплаты в остальных секторах экономики. По крайней мере, исследования, выявляющие такую причинность, не проводились», — считает эксперт.

Спорной он считает и оценку ЕФСР избыточной занятости и ее роли в формировании макроэкономических дисбалансов. По оценке ЕФСР, избыточная занятость в экономике Беларуси составляет около 20% в секторе государственных предприятий, а в целом по экономике она равна 14%. Однако и эту оценку Чубрик не считает обоснованной. Во-первых, потери рабочего времени в 2015 г. составляли эквивалент ежедневного невыхода на работу менее 0,8.8% от общего числа занятых в экономике, или всего 5% от оценки ЕФСР. Во-вторых, Всемирный банк, на методологию которого ссылался представитель ЕФСР, оценивал избыточную занятость на государственных предприятиях в 2010 г. в 10%. Данные по открытым акционерным обществам, публикуемые Министерством финансов, позволяют оценить изменение занятости на крупнейших госпредприятиях страны. В 2010 г. численность занятых превышала 1000 человек в 191 ОАО. Всего в таких организациях было занято 478 тыс. человек, или 10,2% от всех занятых в экономике. В 2015 г. девять компаний из этого списка перестали существовать, а численность занятых в оставшихся организациях снизилась до 378,3 тыс. человек, или 8,4% от общего числа занятых в экономике. Таким образом, в 2011—2015 гг. крупнейшие предприятия сокращали занятость со средним темпом 4,6% в год, остальные — всего на 0,6% в год.

Директор Исследовательского центра ИПМ подчеркивает, что «пугающие» размеры избыточной занятости, оцениваемые одной из международных организаций, «могут срабатывать против критически важных реформ, добавляя аргументов (пусть и весьма спорных) сторонникам сохранения статус-кво».

Стабилизация без прогресса

МВФ в своем заявлении по итогам последней миссии фокусируется на уязвимости государственных финансов, обусловленном ухудшением финансового положения предприятий, высоким риском реализации условных обязательств правительства и растущей демографической нагрузкой, а также рисках для макроэкономической стабильности и уязвимых местах финансового сектора.

В отношении макроэкономической политики ЕФСР делает основной акцент на мерах монетарной политики (ее касаются 3 из 5 контрольных показателей), а также на некоторых аспектах фискальной политики. «При этом именно в сфере монетарной политики риск невыполнения контрольных и индикативных показателей наименьший, поскольку Национальный банк за последние 20 месяцев продемонстрировал последовательную позицию и сформировал важнейшие институты и правила денежно-кредитной и валютной политики», — подчеркивает эксперт.

МВФ ограничился констатацией прогресса в сфере макроэкономической стабилизации, отметив важность «повышения операционного потенциала и финансовой независимости» Нацбанка для дальнейшего повышения доверия к национальной валюте.

И ЕФСР, и МВФ сходятся в необходимости ограничения квазифискальных операций правительства, то есть операций. Напрямую не отражаемых в расходах. ЕФСР в качестве контрольного показателя использует нулевое сальдо бюджета органов государственного управления, включая чистое кредитование Банка развития. МВФ рекомендует «включение в лимит долга государственных гарантий» и внедрение «четкого правила корректировки расходов бюджета для достижения целевых показателей по долгу» и настаивает на необходимости обеспечения максимальной прозрачности всех операций правительства.

Не гарантии, но предпосылки: быть ли реформам

И МВФ, и ЕФСР настаивают на необходимости сокращения объемов директивного кредитования, повышении уровня возмещения затрат тарифами (в жилищно-коммунальном хозяйстве и на транспорте), улучшении среды для развития бизнеса, а также на переходе на международные стандарты финансовой отчетности для определенного перечня предприятий.

Что касается реформы государственных предприятий, то документ ЕФСР содержит только индикативные показатели, отмечает Александр Чубрик. В отношении приватизации не выдвигается практически никаких требований (предусмотрены только продажа банка «Москва-Минск» и подготовка к приватизации Белинвестбанка). Кроме того, ЕФСР ожидает разделения функций государства как регулятора и собственника (официальная риторика о необходимости такого разделения началась примерно в 2014 г.), а также принятия нового закона о банкротстве до конца 2017 г. «Интегральным» (но все же индикативным) показателем реформы сектора государственных предприятий, вероятно, является доля государственного сектора в валовой добавленной стоимости, которая должна снизится с 47% за 2015 г. до 41% в 1 полугодии 2017 г., отмечает эксперт.

«МВФ по сравнению с началом года существенно пересмотрел акценты. Если ранее много внимания уделялось необходимости создания жестких бюджетных ограничений для населения (тарифы, ограничение роста заработных плат), то сейчас основной акцент сделан на необходимости реформы государственных предприятий», — подчеркивает директор Исследовательского центра ИПМ.

Программа ЕФСР по своей сути является скорее аналогом кредита «стэнд-бай», резюмирует эксперт. Основное внимание в ней уделяется необходимости ограничения внутреннего спроса. Именно в этой области белорусские власти добились за последние 2−3 года существенных успехов. Однако само по себе достижение макроэкономической стабильности не гарантирует возобновления роста (разве что очень слабого оживления кредитования).

«У правительства фактически не осталось инструментов расширения внутреннего спроса, поэтому возможные драйверы экономического роста находятся скорее не в сфере макроэкономической политики, а в сфере повышения эффективности работы рынков и решения структурных дисбалансов», — аргументирует Чубрик. Он полагает, что одновременная реализация программ, позволит обеспечить поддержку как макроэкономической стабилизации, так и структурных реформ.

«При этом важно избежать конфликта между целевыми показателями обеих программ. Например, показатель фактического сальдо бюджета органов государственного управления можно было бы заменить показателем структурного сальдо, что позволило бы избежать чрезмерного ужесточения фискальной политики в условиях падения выпуска на фоне глубоких структурных реформ», — предупреждает он. Кроме того, важно устранить имеющиеся внутренние нестыковки в рамках каждой из программ (например, в показателях допустимых объемов государственного долга и денежных агрегатов).

Очевидно, само по себе наличие программ ЕФСР и МВФ не гарантирует проведения комплексных и глубоких реформ, а всего лишь формирует определенную систему стимулов для экономических властей страны, резюмирует эксперт.

«Даже опыт Беларуси показывает, что обусловленность финансирования срабатывает далеко не всегда. Например, ни программу МВФ 2009−2010 гг., ни программу Антикризисного фонда Евразийского банка развития 2011−2014 гг. нельзя назвать успешными: первая закончилось свертыванием реформ, вторая — нарушением условий и не предоставлением последнего транша. Поэтому эффект от реализации программ в значительной степени находится в руках экономических властей, которые «осуществили ряд важных мер и реформ», но которым «предстоит сделать еще многое», - отмечает Александр Чубрик.

ЕФСР	МВФ
Общая характеристика
Документ: Заключение по заявке Республики Беларусь на предоставление финансового кредита из средств ЕФСР в размере 2 млрд долл. США. Цель — «поддержка бюджета и пополнение международных резервных активов». Сумма — 2 млрд долларов, 7 траншей (ежеквартально, кроме 1 кв. 2017 г.) до начала 2018 г. (максимум — до 30.06.2018). Срок погашения — до 10 лет. Начало погашения основного долга через 5 лет с даты вступления в силу. Ставка — 4,06% годовых.	Документ: Республика Беларусь: Заключительное заявление по завершении миссии сотрудников МВФ 2016 г. в соответствии со статьей IV. Вариант программы — «расширенное финансирование». Возможный размер финансирования — от 150 до 435% от квоты страны в МВФ. Срок погашения — от 4,5 до 10 лет.
Проблемы/факторы уязвимости экономики
Низкий уровень национальных сбережений; Высокие девальвационно-инфляционные ожидания и процентные ставки; Переоцененный валютный курс, накопленный разрыв между зарплатой и производительностью труда; Чрезмерная роль государства в управлении экономикой путем директивного распределения финансовых и трудовых ресурсов; Наличие значительной избыточной занятости.	Ухудшение балансов предприятий; Повышенный уровень государственного долга и внешнего долга; Высокая степень долларизации; Низкий уровень резервных активов; Демографические риски.
Макроэкономическая политика
Контрольные показатели: Постепенное повышение резервных активов; Постепенное снижение чистых внутренних активов; Поддержка ликвидности (НББ как кредитор в последней инстанции) по ставкам не ниже ставки рефинансирования; Бездефицитный бюджет органов госуправления (с учетом операций Банка развития, но без учета расходов по рефинансированию и реструктуризации долга госпредприятий, а также рекапитализации банков, которые кредитовали госпрограммы; на 2017 г. допускается дефицит в размере дополнительных расходов на выплату пособий по безработице и переподготовку; Прирост фонда оплаты труда в бюджетной сфере органичен размером таргетируемой инфляции. Индикативные показатели: Ограничение уровня резервных денег; Нулевой рост М3 (валютная составляющая посчитана по фиксированному курсу); Отсутствие множественности курсов; Двойной аукцион (с допуском небанковских организаций); Система регулирования ликвидности, соответствующая монетарному таргетированию; Изменения ставки рефинансирования должны учитывать конъюнктуру на денежном и валютном рынках; Профицит республиканского бюджета, не менее доходов от пошлин на нефть и нефтепродукты; Поэтапное сокращение налоговых льгот; Безусловное выполнение Стратегии управления госдолгом Беларуси на 2015−2020 гг. (доходы от нефтяных пошлин — в счет погашения и обслуживания долга, ежегодное привлечение несвязанных государственных займов, как правило, не более половины от ежегодной потребности в погашении государственного долга и т.п.).	Бюджетно-налоговая политика: Выделение бюджетных средств: для финансирования системы социальной защиты с высокой степенью адресности; на цели реформирования государственных предприятий и финансового сектора; и  на случай реализации условных обязательств, связанных с квазифискальной деятельностью. Для сокращения долга до целевых уровней потребуется постепенная фискальная консолидация в размере около 0,4% от ВВП в год начиная с 2017 г. Включение в лимит долга государственных гарантий; Дополнительное внедрение четкого правила корректировки расходов бюджета для достижения целевых показателей по долгу; Усиление прозрачности и определения рисков в бюджетном процессе, в том числе и за счет перевода в бюджет квазифискальных элементов, таких как субсидирование директивного кредитования. Финансовый сектор: усиление операционного потенциала и финансовой независимости Национального банка; укрепление финансовой устойчивости банков, в том числе путем завершения оценки качества активов и увеличения буферов валютной ликвидности; переход к независимому и риск-ориентированному надзору за финансовым сектором; всесторонняя и глубокая стратегия по решению проблемы необслуживаемых кредитов наряду с реструктуризацией предприятий и поэтапной ликвидацией директивного кредитования; сохранение за Банком развития ограниченных, четко определенных функций при концентрации операций на тех областях, которым уделяется недостаточно внимания со стороны коммерческих банков, таких как кредитование малых и средних предприятий на более длительные сроки; предпринять шаги по формированию макропруденциальной политики, которая могла бы обеспечить поддержку макроэкономической политики в условиях дедолларизации финансовой системы; создать эффективно функционирующую систему финансовой безопасности.
Структурные реформы
Контрольные показатели: Поэтапная либерализация цен — приведение в соответствии с нормами Евразийского экономического союза (до середины 2017 г.); Поэтапное увеличение уровня возмещения затрат на оказание услуг ЖКХ населению (50% — конец 2016 г., 70% — конец 2017 г.); Поэтапное увеличение уровня возмещения затрат на оказание транспортных услуг населению (65% конец 2016 г., 70% — конец 2017 г.); Ограничение директивного кредитования (относительные и абсолютные целевые показатели); Отмена директивных показателей для госпредприятий. Индикативные показатели: Создание независимого антимонопольного органа; Разработка новой концепции по управлению госимуществом, разделение функций государства как регулятора и собственника; Усиление социальной защиты в условиях возможного повышения безработицы (до конца 3 кв. 2016 г.); Сокращение роли государства в экономической активности (постепенное снижение доли госсектора в валовой добавленной стоимости с 47% за 2015 г. до 41% в 1 полугодии 2017 г.; Приватизация госсобственности (продажа банка Москва-Минск, подготовка к продаже Белинвестбанка); Реструктуризация госсектора (вступление в силу нового Закона «О несостоятельности или банкротстве» к концу 2017 г.); Новая «4-я директива» (меры по развитию предпринимательства); Создание института Уполномоченного по защите прав предпринимателей; Внедрение международных стандартов финансовой отчетности и внедрение обязательного независимого аудита данной отчетности. Рассмотрение целесообразности расширения перечня компаний, для которых установлено требование о составлении годовой отчетности по МСФО.	Реформа госпредприятий: введение в действие законодательства, устанавливающего требование о переходе всех государственных предприятий на международные стандарты бухгалтерского учета; проведение всеобъемлющего анализа фискальных рисков, связанных с сектором государственных предприятий, и формирование потенциала для осуществления мониторинга этих рисков на постоянной основе; проведение углубленной инвентаризации государственных предприятий для определения тех из них, которые выполняют коммерческие функции, а не функции органов управления, и трансформация всех коммерческих предприятий в акционерные общества; укрепление корпоративного управления на государственных предприятиях, в том числе и за счет проведения политики разделения функций собственника и регулятора за счет централизации собственности в едином органе и укрепления независимости и потенциала наблюдательных советов государственных предприятий; развитие и укрепление основ для реструктуризации государственных предприятий, в том числе и за счет выработки четких процедур несостоятельности и приватизации. Другие меры: формулировка мер политики по достижению к 2018 г. полного возмещения затрат за счет тарифов на жилищно-коммунальные услуги с четко установленными сроками реализации этих мер; фактическое внедрение целевых ориентиров эффективности; совершенствование деловой среды, в том числе за счет сокращения мелких налогов; принятие мер по присоединению к ВТО.