В партнерстве с бизнесом

Ситуация, когда государственный бюджет не в состоянии обеспечить финансирование стратегически важных объектов в должном объеме и они не могут быть переданы в частную собственность, в международной практике с успехом разрешается посредством использования института государственно-частного партнерства (ГЧП).Беларусь находится в начале пути формирования эффективной системы государственно-частного партнерства. Первым реальным шагом на этом пути стали разработанные сотрудниками НИЭИ Министерства экономики Концепция и проект закона "О государственно-частном партнерстве".

О перспективах использования проектов ГЧП в Беларуси рассказывает заведующий сектором НИЭИ Минэкономики, кандидат технических наук, доцент Евгений БОРУШКО.

- Евгений Петрович, в чем основное предназначение государственно-частного партнерства?

- Суть государственно-частного партнерства (ГЧП) заключается в привлечении внебюджетных инвестиций в сферу государственного сектора экономики для реализации совместных проектов, имеющих общенациональное значение, на условиях разделения ресурсов, доходов и рисков с участием государственного и частного партнеров.

В разных странах в последние годы происходят кардинальные изменения в отраслях, которые находятся в государственной собственности и госуправлении, правительства передают во временное владение и пользование бизнесу объекты сферы общественной инфраструктуры, которые испытывают дефицит бюджета и не могут быть приватизированы. Частный сектор получает доступ к управлению объектами инфраструктуры и услугами, которые традиционно относятся к сфере ответственности государства. В международной практике данная проблема решается посредством использования института государственно-частного партнерства, который предусматривает использование ряда договорных форм (контракт, аренда, концессии, совместная деятельность).

- Чем проекты ГЧП отличаются от инвестиционных?

- Проект ГЧП - инвестиционный проект, осуществляемый на основе партнерства. Инвестиционный проект в форме ГЧП схож с традиционным инвестиционным проектом, претендующим на государственную поддержку, и это позволяет использовать имеющийся в стране практический опыт, связанный с этой стороной инвестиционной деятельности.

Однако развитие лишь инвестиционной составляющей, как это происходит в настоящее время, посредством реализации инвестиционных программ, без системного подхода, включающего механизмы ГЧП, не принесет желаемого результата. Следует подумать над тем, чтобы принимать программы не только по привлечению инвестиций на важнейшие объекты, но и по созданию и развитию государственно-частного партнерства как новой технологии развития бизнеса. В этом случае государственно-частное партнерство из схемы привлечения инвестиций превратится в эффективную форму управления инвестиционно-строительными проектами.

- Какие механизмы используются в процессе реализации проектов ГЧП?

- Из опыта зарубежных стран известны различные механизмы и инструменты государственно-частного партнерства, апробированные в различных сферах совместной хозяйственной деятельности власти и бизнеса. Прежде всего имеются в виду механизмы и инструменты инвестиционного фонда, особых экономических зон, венчурных компаний, технопарков. Государственно-частное партнерство предполагает также использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих стратегическое значение. Элементы указанных механизмов используются и в нашей практике.

Несмотря на то, что действующее законодательство отчасти содержит инструментарий для взаимодействия власти и бизнеса на принципах ГЧП (в частности, это контракты на выполнение работ (услуг), на обслуживание, аренду, инвестиционный договор и др.), однако эффективная реализация проектов ГЧП возможна при условии наличия специального документа - закона о государственно-частном партнерстве, который позволит объединить и гармонизировать разрозненные, обладающие различной юридической силой законодательные нормы.

- Когда планируется обсуждение и принятие закона? Можно ли начинать работу по внедрению механизмов ГЧП еще до его принятия?

Закон будет внесен в Палату представителей в 2011 г., а принят - не раньше 2012 г. Но обсуждение возможностей использования ГЧП и выработку общих позиций по его реализации, разработку типовых моделей, подготовку и отбор проектов ГЧП важно начинать уже сейчас с диалога представителей различных министерств (транспорта, финансов, жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, здравоохранения, образования и т. д.) и представителей делового сообщества.

Учитывая начальный период формирования института ГЧП в стране, мы бы рекомендовали отраслевым министерствам (Минэнерго, Минтрансу, Минжилкомхозу и др.), не дожидаясь принятия закона, обеспечить разработку первых пилотных проектов, осуществляемых на принципах ГЧП, в сферах электро- и теплоэнергетики, транспортной инфраструктуры и жилищно-коммунальном хозяйстве.

Первоначальным шагом, инициирующим создание экспериментальных проектов на принципах ГЧП, могло бы стать принятие решения правительства (возможно, с использованием необходимых дополнительных норм, содержащихся в разрабатываемом проекте закона).

- Какие объекты и проекты ГЧП имеет смысл использовать в первоначальный период и в перспективе?

- Отечественный частный бизнес, состоящий в основном из малых и средних предприятий, не располагает достаточными объемами инвестиций. В этих условиях есть смысл начинать реализацию проектов посредством заключения договоров о совместной деятельности - инвестиционных, контрактных, арендных и др. Одновременно особое внимание нужно сосредоточить на привлечении иностранных инвесторов, а также кредитов банков.

В дальнейшем при реализации крупных проектов должен вырабатываться комплексный подход, включающий реализацию проектов на основе заключения многостороннего соглашения о ГЧП на инфраструктурные объекты.

В соответствии с разрабатываемой Программой социально-экономического развития Республики Беларусь на 2011-2015 гг. предусматривается развитие государственно-частного партнерства на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры, в жилищно-коммунальном хозяйстве, в сфере освоения месторождений полезных ископаемых, в здравоохранении, спорте, туризме и др.

- Кто в ГЧП отвечает за проект? Как распределяются гарантии и риски?

- Отличие ГЧП от других институтов в том, что при заключении соглашений о ГЧП должны неукоснительно соблюдаться нормы в отношении гарантий и рисков. В соответствии с концепцией и проектом закона государство в проектах ГЧП выступает в качестве равноправного партнера, предоставляет гарантии и несет равную с частным партнером ответственность.

Связанные с проектом риски распределяются между партнерами на основе соглашения. Частный партнер несет основную долю рисков, связанных с финансированием, строительством, управлением и содержанием проекта государственно-

частного партнерства. Государственный партнер в обязательном порядке принимает на себя политические риски, касающиеся изменений в политике государственно-частного партнерства, размеров тарифов, разрыва соглашения не по вине частного партнера.

При этом последующие тарифы устанавливаются в размере, достаточном для обеспечения финансовой окупаемости проектов и покрытия издержек, понесенных при строительстве, эксплуатации, управлении и/или содержании проекта ГЧП. Если государство устанавливает более низкие тарифы для того, чтобы обеспечить доступность услуг инфраструктуры для конечных потребителей, в этом случае частный партнер получает компенсацию за счет средств государственного бюджета.

- Вы упоминали о соглашении о ГЧП. Что оно собой представляет?

- Соглашение о ГЧП является наиболее значимым документом, используемым в процессе реализации проекта. Оно определяет правовой статус отношений между государственным и частным партнерами, их права и обязанности, а том числе вид и размер государственной поддержки; порядок создания (реконструкции) и (или) эксплуатации объекта соглашения; объем участия, в том числе финансирования, предоставления гарантий каждой из сторон соглашения, и многие другие (всего порядка 30 требований и условий).

Соглашение является действительным только в том случае, если в его тексте прямо указано, что оно является соглашением о государственно-частном партнерстве, заключенным в соответствии с законом. Типовые формы соглашений о государственно-частном партнерстве в отношении систем производственной и социальной инфраструктуры, иных сфер деятельности утверждает правительство.